[시론] 건설산업을 선진화하려면
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,002회 작성일 10-04-09 10:11본문
[ 김재영 (재) 건설산업정보센터 센터장
2009년에 산ㆍ학ㆍ연ㆍ관이 합심해 건설산업선진화 마스터 플랜을 작성했다. 이어 국가경쟁력강화위원회는 글로벌 미래성장 산업으로의 발전전략으로 건설산업 선진화 방안을 확정했다. 그리고 이를 근거로 기획재정부, 국토해양부, 지식경제부 등은 관련제도와 법률을 정비하고 있다. 건설산업선진화 마스터 플랜은 건설산업 전 분야를 망라한 종합보고서다. 이 플랜은 그간의 건설산업에 대한 주요 논의사항과 과제 등을 참고로 하고 미국의 국가건설목표(NCG:National Construction Goal), 영국의 최적성과(BP:Best Practice), 일본의 건설산업 구조개혁 등을 벤치마킹하여 우리 건설산업이 당면한 현안문제뿐만 아니라 중장기 진로를 제시했다는 점에서 큰 성과라고 할 수 있다.
그중 공공공사 발주제도는 건설산업뿐 아니라 국민들도 큰 관심을 보이는 부분이다. 국민 입장에서는 공사비 절감과 직결되고 건설산업 입장에서는 수주물량 확보에 중요하기 때문이다. 건설산업 선진화 방안은 이에 대해 다소 혁신적인 방안을 제시하고 있다. 물론 모든 방안이 다 새롭게 제시된 것은 아니고 지속적으로 논의되고 있는 사안에 대해 확정지었다고 할 수 있다. 중요한 것은 PQ(입찰참가자격 사전심사) 및 적격심사제도 개선, 순수내역입찰 제도 도입, 기술제안형 입찰제도 확대, 연대보증인제도 폐지 등이다. 이에 따라 발주기관은 나름대로 건설업체 선정기준을 정하고 기술경쟁 중심의 입낙찰제도 운영을 위한 준비를 해야 한다. 요컨대 선진화의 기본방향은 계약당사자 즉 발주기관의 재량권을 확대하고 건설업체의 기술력을 좀더 평가하되 발주기관이 운영을 주도하도록 했다.
이에 대해 건설업계와 전문가들은 원칙적으로 찬성하지만 회의적인 시각도 만만치 않다. 발주기관의 발주제도 운영역량이 미흡하다는 것이다. 그리고 발주기관에 모든 것을 맡길 경우 공정하고 투명한 운영을 보장할 수 없고 건설공사비만 상승할 수 있다는 지적이다. 결국 건설산업 선진화 조치는 발주기관은 배제(?)된 채 정부가 주도하는 셈이 됐다.
문제는 아직도 건설산업 선진화는 정부와 산업계의 몫이라고 생각하는 듯한 발주기관의 태도다. 선진화 방안에 따라 발주기관이 PQ 및 적격심사기준을 마련해야 하고 순수내역입찰과 기술제안형 입낙찰제도 등의 운영방안을 강구해야 하기 때문이다.
최근 건설산업 선진화와 관련해 영국의 사례가 자주 거론되고 있다. 영국도 건설산업 선진화에 대한 요구가 많았던지 1994년부터 건설산업 혁신운동을 전개하고 있다. 건설비용을 절감하자는 목표 아래 내용과 성격은 다소 바뀌었지만 지금도 지속되고 있으며 상당한 성과를 올리고 있는 것으로 알려졌다. 필자는 특히 이 혁신운동을 발주기관이 주도하고 있다는 점과 발주기관의 역할도 명확하다는 점에 주목하고 있다. 일례로 CE(Constructing Excellence)에서 최적성과(BP)를 발주기관이 발굴하여 확산하고 있으며 관문심사제도(Gateway system)는 단계별로 발주기관이 주도하도록 규정되어 있다. 한마디로 영국에서는 발주기관이 건설산업 혁신을 주도하는 것이다.
이에 비해 우리의 건설산업 선진화 방안은 발주기관이 똑똑해져야 할 이유는 잘 설명하고 있지만 어떤 역할을 할지는 불명확하다. 단지 국토해양부가 주도하여 발주기관협의체(이하 협의체)를 구성해서 논의하도록 하고 있을 뿐이다.
건설산업 선진화 목표를 달성하려면 이 협의체를 활성화해야 한다. 우선 협의체가 발주기관을 대표하여 건설산업 선진화를 주도할 수 있는 환경과 여건을 조성해 주어야 한다. 이를 뒷받침하기 위해서는 국가계약법 등에서 건설공사 계약당사자의 역할을 명확하게 하고 계약당사자가 재량권을 갖고 입ㆍ낙찰 제도를 운용할 수 있도록 법적으로 보장하여야 한다. 그리고 건산법 등에 협의체 관련규정을 마련할 필요도 있다.
그러나 이는 시작에 불과하고 건설생애주기 전 단계에 참여하는 중앙부처, 산하기관 그리고 공공투자기관 등도 포괄적인 발주기관으로서 권한과 책임을 관련 법률에 명시할 필요도 있다. 그리고 이들이 추구하는 선진화 목표도 건설공사비 절감인지, 중소건설업체 보호인지, 부조리ㆍ부패 방지인지도 분명히 해야 한다. 목표에 따라서 발주기관의 역할이 달라지고 이들이 운용하는 발주제도의 기능도 달라지기 때문이다. 하지만 발주기관의 역할이 정립되고 이들이 선진화를 주도한다고 해서 목표가 달성되는 것은 아닐 것이다. 발주기관의 주도적인 참여는 전제조건이며 발주기관이 선진화 주체로서 실질적인 역할을 해야 달성될 수 있을 것이다. 이런 점에서 발주기관의 참여확대는 매우 중요한 선진화 과제라고 할 수 있다.
2009년에 산ㆍ학ㆍ연ㆍ관이 합심해 건설산업선진화 마스터 플랜을 작성했다. 이어 국가경쟁력강화위원회는 글로벌 미래성장 산업으로의 발전전략으로 건설산업 선진화 방안을 확정했다. 그리고 이를 근거로 기획재정부, 국토해양부, 지식경제부 등은 관련제도와 법률을 정비하고 있다. 건설산업선진화 마스터 플랜은 건설산업 전 분야를 망라한 종합보고서다. 이 플랜은 그간의 건설산업에 대한 주요 논의사항과 과제 등을 참고로 하고 미국의 국가건설목표(NCG:National Construction Goal), 영국의 최적성과(BP:Best Practice), 일본의 건설산업 구조개혁 등을 벤치마킹하여 우리 건설산업이 당면한 현안문제뿐만 아니라 중장기 진로를 제시했다는 점에서 큰 성과라고 할 수 있다.
그중 공공공사 발주제도는 건설산업뿐 아니라 국민들도 큰 관심을 보이는 부분이다. 국민 입장에서는 공사비 절감과 직결되고 건설산업 입장에서는 수주물량 확보에 중요하기 때문이다. 건설산업 선진화 방안은 이에 대해 다소 혁신적인 방안을 제시하고 있다. 물론 모든 방안이 다 새롭게 제시된 것은 아니고 지속적으로 논의되고 있는 사안에 대해 확정지었다고 할 수 있다. 중요한 것은 PQ(입찰참가자격 사전심사) 및 적격심사제도 개선, 순수내역입찰 제도 도입, 기술제안형 입찰제도 확대, 연대보증인제도 폐지 등이다. 이에 따라 발주기관은 나름대로 건설업체 선정기준을 정하고 기술경쟁 중심의 입낙찰제도 운영을 위한 준비를 해야 한다. 요컨대 선진화의 기본방향은 계약당사자 즉 발주기관의 재량권을 확대하고 건설업체의 기술력을 좀더 평가하되 발주기관이 운영을 주도하도록 했다.
이에 대해 건설업계와 전문가들은 원칙적으로 찬성하지만 회의적인 시각도 만만치 않다. 발주기관의 발주제도 운영역량이 미흡하다는 것이다. 그리고 발주기관에 모든 것을 맡길 경우 공정하고 투명한 운영을 보장할 수 없고 건설공사비만 상승할 수 있다는 지적이다. 결국 건설산업 선진화 조치는 발주기관은 배제(?)된 채 정부가 주도하는 셈이 됐다.
문제는 아직도 건설산업 선진화는 정부와 산업계의 몫이라고 생각하는 듯한 발주기관의 태도다. 선진화 방안에 따라 발주기관이 PQ 및 적격심사기준을 마련해야 하고 순수내역입찰과 기술제안형 입낙찰제도 등의 운영방안을 강구해야 하기 때문이다.
최근 건설산업 선진화와 관련해 영국의 사례가 자주 거론되고 있다. 영국도 건설산업 선진화에 대한 요구가 많았던지 1994년부터 건설산업 혁신운동을 전개하고 있다. 건설비용을 절감하자는 목표 아래 내용과 성격은 다소 바뀌었지만 지금도 지속되고 있으며 상당한 성과를 올리고 있는 것으로 알려졌다. 필자는 특히 이 혁신운동을 발주기관이 주도하고 있다는 점과 발주기관의 역할도 명확하다는 점에 주목하고 있다. 일례로 CE(Constructing Excellence)에서 최적성과(BP)를 발주기관이 발굴하여 확산하고 있으며 관문심사제도(Gateway system)는 단계별로 발주기관이 주도하도록 규정되어 있다. 한마디로 영국에서는 발주기관이 건설산업 혁신을 주도하는 것이다.
이에 비해 우리의 건설산업 선진화 방안은 발주기관이 똑똑해져야 할 이유는 잘 설명하고 있지만 어떤 역할을 할지는 불명확하다. 단지 국토해양부가 주도하여 발주기관협의체(이하 협의체)를 구성해서 논의하도록 하고 있을 뿐이다.
건설산업 선진화 목표를 달성하려면 이 협의체를 활성화해야 한다. 우선 협의체가 발주기관을 대표하여 건설산업 선진화를 주도할 수 있는 환경과 여건을 조성해 주어야 한다. 이를 뒷받침하기 위해서는 국가계약법 등에서 건설공사 계약당사자의 역할을 명확하게 하고 계약당사자가 재량권을 갖고 입ㆍ낙찰 제도를 운용할 수 있도록 법적으로 보장하여야 한다. 그리고 건산법 등에 협의체 관련규정을 마련할 필요도 있다.
그러나 이는 시작에 불과하고 건설생애주기 전 단계에 참여하는 중앙부처, 산하기관 그리고 공공투자기관 등도 포괄적인 발주기관으로서 권한과 책임을 관련 법률에 명시할 필요도 있다. 그리고 이들이 추구하는 선진화 목표도 건설공사비 절감인지, 중소건설업체 보호인지, 부조리ㆍ부패 방지인지도 분명히 해야 한다. 목표에 따라서 발주기관의 역할이 달라지고 이들이 운용하는 발주제도의 기능도 달라지기 때문이다. 하지만 발주기관의 역할이 정립되고 이들이 선진화를 주도한다고 해서 목표가 달성되는 것은 아닐 것이다. 발주기관의 주도적인 참여는 전제조건이며 발주기관이 선진화 주체로서 실질적인 역할을 해야 달성될 수 있을 것이다. 이런 점에서 발주기관의 참여확대는 매우 중요한 선진화 과제라고 할 수 있다.
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