VIEW】고상진 공공건설산업연구소 소장
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,392회 작성일 12-11-15 10:00본문
건설산업 페러다임 변환중… 공공건설 효율화 시급
기술제안입찰 보완해 중소ㆍ중견사 참여확대해야
고상진 공공건설산업연구소 소장은 공공건설산업 관련 제도 전문가로 통한다. 20년간 기획재정부(구 재무부 포함)에 근무하면서 건설산업의 근간이 되는 국가계약법령, 민간투자법령을 관장한 후 최근 연구소를 차려 공공공사 효율화에 대한 연구를 계속하고 있다. 그는 현재 우리나라의 공사입찰제도의 방향으로 기술제안 입찰방식을 꼽았다. “영국이나 미국은 물론 일본도 베스트 벨류방식이 폭넓게 적용되고 있습니다. 우리나라의 경우 적격심사제보다 비용이 더 드는 문제 등으로 중소, 중견업체가 이 제도를 기피하고 있지만, 일본과 같이 규모별로 세분화하는 등 우리의 실정에 맞게 제도를 보완하면 무리가 없을 것입니다. ”
△퇴직 전까지 공공건설산업 관련 계약제도 업무를 담당했는데
-1993년 7급 공채로 재무부에서 근무를 시작해 20여년간 공무원 생활을 했다. 이 가운데 14년동안 건설산업과 관련된 양대 축인 계약제도과와 민간투자정책과에서 국가계약법령, 민간투자법령을 관장했다.
1993년 입찰참가자격사전심사제도, 제한적최저가낙찰제도 시행, 정부노임단가 조사, 1995년 국가계약법령 제정, 적격심사낙찰제 도입, 차액보증금 반환, 1997년 국가계약법특례규정 제정, 정부조달시장 개방, 1999년 적격심사낙찰제 전면시행, 2001년 최저가낙찰제 재시행, 2003년 저가심사제 도입, 2006년 2단계 저가심사제 시행, 2007년 최고가치낙찰제 도입, 주계약자형 공동도급제도 도입검토 등 계약제도 업무를 담당했다.
민간투자사업 활성화를 위해 민간투자법령, 기본계획 개선 작업도 수행했다. 서울-문산 고속도로, 광명-서울 고속도로, 구리-포천 고속도로, 거가대교 등 도로민간투자사업과 의정부경전철, 용인경전철 등 철도민간투자사업 등의 사업지정, 실시협약, 사업시행자지정, 자금재조달 업무도 맡았다.
△현재 공사낙찰제도를 평가한다면
-적격심사낙찰제는 1995년에 도입돼 현재까지 18년 동안 시행되어온 낙찰제도다. 최저가낙찰제도도 1995년부터 2001까지 폐지된 적이 있지만 1950년대부터 적용된 가장 오래된 낙찰제도다. 턴키입찰도 1977년, 설계시공분리와 설계시공일괄방식의 중간 형태인 대안입찰은 1974년에 도입된 제도다.
기술제안입찰제도로 2007년에 세종시 및 혁신도시 건설공사에 도입된 후 2010년부터 모든 건설공사로 적용대상이 확대됐다. 세부적인 내용의 차이는 있지만 적격심사낙찰제를 제외한 최저가낙찰제도, 턴키입찰제도, 대안입찰제도, 기술제안입찰제도는 미국, 유럽, 일본 등 건설 선진국에서 적용하고 있는 낙찰제도다.
적격심사낙찰제는 부찰제(1970~1980년대), 제한적최저가낙찰제(1990년대), 적격심사낙찰제(2000년 이후) 등은 우리나라의 독특한 적정공사비 보장 방식의 낙찰제도다. 따라서 현재 우리나라는 글로벌 스탠다드 낙찰제도와 우리나라 고유의 낙찰제도가 적절하게 운영되고 있는 체제라고 볼 수 있다.
△최저가낙찰제나 적격심사낙찰제를 어떻게 보나
-실적공사비가 차지하는 비중이 점점 높아지고, 품셈이 현실화되고 있는 것을 감안하면 특별한 사유가 없는 한 예정가격에 가깝게 낙찰되는 것이 바람직하다. 그러나 현행 최저가낙찰제의 경우 70%대, 적격심사낙찰제의 경우 규모별로 낙찰하한선인 80~87%대의 낙찰률이 형성되고 있다. 특히 최저가낙찰제의 경우에는 0%대의 이윤을 강요받고 있다. 적격심사낙찰제의 낙찰하한선도 예정가격에서 일반관리비 및 이윤을 제외한 금액을 기준으로 하는 것이라 볼 수 있다. 일반건설업체의 이윤은 하도급과정에서 확보하는 악순환 구조에 놓여있는 셈이다.
△낙찰제도 개선에 앞서 공공공사 수주나 시공구조의 변화가 필요하다는 것인지
-그렇다. 추정가격이 200억원 이상인 공사에서 일반건설업체는 저가 수주와 함께 발주기관ㆍ책임감리의 검사, 감독, 하도급업체에 대한 각종 보호제도와 반복되는 투입비용 보전 요청 등 2중 3중으로 고립돼있다. 상황이 이렇다 보니 일반건설업체는 품질확보 등 공사를 잘하려는 노력보다는 어떻게 하면 손해를 최소한으로 줄이고 공사를 마치는 데 초점을 둔다.
정부의 계획에 따르면 최저가낙찰제가 확대되는 2014년에는 100억원이상 공사에 대해 발주기관-책임감리-일반건설업-전문건설하도급의 체계가 이루어지게 될 예정인데, 건설산업체계의 효율성이 극도로 악화될 것이라는 우려가 앞선다.
발주기관-건설관리업체-전문시공업체의 체계로 전환하는 것을 고려해야 한다. 이 경우 건설관리업체를 선정하는 데 있어 가장 효율적인 방안은 LCC(Life-cycle -cost)와 시공 VE(Value-engineering)가 기본이 되는 기술제안입찰형태의 최고가치낙찰제라고 본다.
△낙찰제도 이외에도 최근 건설산업 문제와 개선방안은 무엇으로 보는지
-제도와 관련해서 일반건설업체의 당면 과제는 원가확보 문제, 기술제안입찰제도 관련 문제, 주계약자형 공동도급제도 관련 문제 등이다. 특히 기술제안입찰의 경우 시공사가 입찰시 기술제안을 통해 제안한 시공방법이나 투입자재 등과 관련 입찰심사를 거쳤음에도 발주기관은 원안 설계대로 시공할 것을 요구하면서 금액은 시공사가 절감해 제안한 금액을 그대로 적용토록 하는 등 원활한 제도운용이 이루어지지 못하고 있다. 시공사의 LCC, 시공 VE를 통한 절감계획의 신뢰성을 확보할 수 있는 제도를 마련하는 등 보완이 필요하다. 주계약자형 공동도급제도는 일반건설업체의 원가부담을 더욱 악화시키는 문제가 있다.
△향후 민자사업의 방향을 예상한다면
-정부의 SOC예산은 한정적이기 때문에 건설산업의 파이를 일정규모 유지하기 위해서는 민자사업이 필수다. 재정을 보완하면서 민간의 창의성을 부각하는 형태로 가야 한다. SOC시설은 물론 유지보수나 건축물, 시설물 리모델링 분야의 민자수요가 크게 늘어날 것으로 본다. 민자사업은 현재 대형건설사와 금융기관의 시장인데 앞으로는 중견건설사들도 리모델링 등의 민자사업에 참여하는 시장이 형성될 것이다.
△앞으로 계획은
-현재 경희대학교에서 강의와 박사과정 공부를 병행하고 있는데 박사논문으로 공공건설산업의 효율화등 건설산업 전반에 관한 연구를 준비중이다. 공공공사 효율화는 모든 제도를 망라한 종합적인 연구다. 지속적인 연구와 대안제시를 통해 건설산업의 페러다임 변화를 선도하면서 우리나라 국가계약제도와 민간투자제도 개선 등 건설산업 발전에 기여하려 한다.
박노일기자 royal@
고상진 공공건설산업연구소 소장은 공공건설산업 관련 제도 전문가로 통한다. 20년간 기획재정부(구 재무부 포함)에 근무하면서 건설산업의 근간이 되는 국가계약법령, 민간투자법령을 관장한 후 최근 연구소를 차려 공공공사 효율화에 대한 연구를 계속하고 있다. 그는 현재 우리나라의 공사입찰제도의 방향으로 기술제안 입찰방식을 꼽았다. “영국이나 미국은 물론 일본도 베스트 벨류방식이 폭넓게 적용되고 있습니다. 우리나라의 경우 적격심사제보다 비용이 더 드는 문제 등으로 중소, 중견업체가 이 제도를 기피하고 있지만, 일본과 같이 규모별로 세분화하는 등 우리의 실정에 맞게 제도를 보완하면 무리가 없을 것입니다. ”
△퇴직 전까지 공공건설산업 관련 계약제도 업무를 담당했는데
-1993년 7급 공채로 재무부에서 근무를 시작해 20여년간 공무원 생활을 했다. 이 가운데 14년동안 건설산업과 관련된 양대 축인 계약제도과와 민간투자정책과에서 국가계약법령, 민간투자법령을 관장했다.
1993년 입찰참가자격사전심사제도, 제한적최저가낙찰제도 시행, 정부노임단가 조사, 1995년 국가계약법령 제정, 적격심사낙찰제 도입, 차액보증금 반환, 1997년 국가계약법특례규정 제정, 정부조달시장 개방, 1999년 적격심사낙찰제 전면시행, 2001년 최저가낙찰제 재시행, 2003년 저가심사제 도입, 2006년 2단계 저가심사제 시행, 2007년 최고가치낙찰제 도입, 주계약자형 공동도급제도 도입검토 등 계약제도 업무를 담당했다.
민간투자사업 활성화를 위해 민간투자법령, 기본계획 개선 작업도 수행했다. 서울-문산 고속도로, 광명-서울 고속도로, 구리-포천 고속도로, 거가대교 등 도로민간투자사업과 의정부경전철, 용인경전철 등 철도민간투자사업 등의 사업지정, 실시협약, 사업시행자지정, 자금재조달 업무도 맡았다.
△현재 공사낙찰제도를 평가한다면
-적격심사낙찰제는 1995년에 도입돼 현재까지 18년 동안 시행되어온 낙찰제도다. 최저가낙찰제도도 1995년부터 2001까지 폐지된 적이 있지만 1950년대부터 적용된 가장 오래된 낙찰제도다. 턴키입찰도 1977년, 설계시공분리와 설계시공일괄방식의 중간 형태인 대안입찰은 1974년에 도입된 제도다.
기술제안입찰제도로 2007년에 세종시 및 혁신도시 건설공사에 도입된 후 2010년부터 모든 건설공사로 적용대상이 확대됐다. 세부적인 내용의 차이는 있지만 적격심사낙찰제를 제외한 최저가낙찰제도, 턴키입찰제도, 대안입찰제도, 기술제안입찰제도는 미국, 유럽, 일본 등 건설 선진국에서 적용하고 있는 낙찰제도다.
적격심사낙찰제는 부찰제(1970~1980년대), 제한적최저가낙찰제(1990년대), 적격심사낙찰제(2000년 이후) 등은 우리나라의 독특한 적정공사비 보장 방식의 낙찰제도다. 따라서 현재 우리나라는 글로벌 스탠다드 낙찰제도와 우리나라 고유의 낙찰제도가 적절하게 운영되고 있는 체제라고 볼 수 있다.
△최저가낙찰제나 적격심사낙찰제를 어떻게 보나
-실적공사비가 차지하는 비중이 점점 높아지고, 품셈이 현실화되고 있는 것을 감안하면 특별한 사유가 없는 한 예정가격에 가깝게 낙찰되는 것이 바람직하다. 그러나 현행 최저가낙찰제의 경우 70%대, 적격심사낙찰제의 경우 규모별로 낙찰하한선인 80~87%대의 낙찰률이 형성되고 있다. 특히 최저가낙찰제의 경우에는 0%대의 이윤을 강요받고 있다. 적격심사낙찰제의 낙찰하한선도 예정가격에서 일반관리비 및 이윤을 제외한 금액을 기준으로 하는 것이라 볼 수 있다. 일반건설업체의 이윤은 하도급과정에서 확보하는 악순환 구조에 놓여있는 셈이다.
△낙찰제도 개선에 앞서 공공공사 수주나 시공구조의 변화가 필요하다는 것인지
-그렇다. 추정가격이 200억원 이상인 공사에서 일반건설업체는 저가 수주와 함께 발주기관ㆍ책임감리의 검사, 감독, 하도급업체에 대한 각종 보호제도와 반복되는 투입비용 보전 요청 등 2중 3중으로 고립돼있다. 상황이 이렇다 보니 일반건설업체는 품질확보 등 공사를 잘하려는 노력보다는 어떻게 하면 손해를 최소한으로 줄이고 공사를 마치는 데 초점을 둔다.
정부의 계획에 따르면 최저가낙찰제가 확대되는 2014년에는 100억원이상 공사에 대해 발주기관-책임감리-일반건설업-전문건설하도급의 체계가 이루어지게 될 예정인데, 건설산업체계의 효율성이 극도로 악화될 것이라는 우려가 앞선다.
발주기관-건설관리업체-전문시공업체의 체계로 전환하는 것을 고려해야 한다. 이 경우 건설관리업체를 선정하는 데 있어 가장 효율적인 방안은 LCC(Life-cycle -cost)와 시공 VE(Value-engineering)가 기본이 되는 기술제안입찰형태의 최고가치낙찰제라고 본다.
△낙찰제도 이외에도 최근 건설산업 문제와 개선방안은 무엇으로 보는지
-제도와 관련해서 일반건설업체의 당면 과제는 원가확보 문제, 기술제안입찰제도 관련 문제, 주계약자형 공동도급제도 관련 문제 등이다. 특히 기술제안입찰의 경우 시공사가 입찰시 기술제안을 통해 제안한 시공방법이나 투입자재 등과 관련 입찰심사를 거쳤음에도 발주기관은 원안 설계대로 시공할 것을 요구하면서 금액은 시공사가 절감해 제안한 금액을 그대로 적용토록 하는 등 원활한 제도운용이 이루어지지 못하고 있다. 시공사의 LCC, 시공 VE를 통한 절감계획의 신뢰성을 확보할 수 있는 제도를 마련하는 등 보완이 필요하다. 주계약자형 공동도급제도는 일반건설업체의 원가부담을 더욱 악화시키는 문제가 있다.
△향후 민자사업의 방향을 예상한다면
-정부의 SOC예산은 한정적이기 때문에 건설산업의 파이를 일정규모 유지하기 위해서는 민자사업이 필수다. 재정을 보완하면서 민간의 창의성을 부각하는 형태로 가야 한다. SOC시설은 물론 유지보수나 건축물, 시설물 리모델링 분야의 민자수요가 크게 늘어날 것으로 본다. 민자사업은 현재 대형건설사와 금융기관의 시장인데 앞으로는 중견건설사들도 리모델링 등의 민자사업에 참여하는 시장이 형성될 것이다.
△앞으로 계획은
-현재 경희대학교에서 강의와 박사과정 공부를 병행하고 있는데 박사논문으로 공공건설산업의 효율화등 건설산업 전반에 관한 연구를 준비중이다. 공공공사 효율화는 모든 제도를 망라한 종합적인 연구다. 지속적인 연구와 대안제시를 통해 건설산업의 페러다임 변화를 선도하면서 우리나라 국가계약제도와 민간투자제도 개선 등 건설산업 발전에 기여하려 한다.
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