한국 공동도급 시장의 바람직한 미래상은

적정공사비 토대 위해 건설에도 '품질 제일주의'

 끊임없는 수주환경ㆍ수익성 개선으로 '성숙기' 진입

일본 JV와 한국의 공동도급은 정부의 가이드라인부터 운영 방식, 지역의무 등 여러모로 유사하다. 범위를 넓혀 양국의 공공건설 시장을 봐도 마찬가지다. 특히 입찰제도 및 업역 구분, 발주 시스템 등 관련 제도나 산업구조는 그 차별성을 찾기가 어려울 만큼 흡사하다 해도 과언이 아니다.

따라서 국내 건설업계와 전문가들도 갈등과 분쟁이 끊이지 않고 있는 한국 공동도급의 정상화와 바람직한 미래상을 정립하는 데 있어서도 일본 건설시장 과 JV의 성숙과정을 살펴보는 것은 매우 의미있는 작업이라고 조언한다.

안상경 일본 도요대(동양대학) 국제지역학과 교수는 “과거로부터 일본의 건설 관련 법령과 제도가 직ㆍ간접적으로 한국에 미친 영향은 상당하다”며 “내수 시장 규모나 건설산업에 대한 정책 방향의 차이 정도를 제외한다면, 일본의 건설산업과 시장은 하나의 좋은 본보기가 될 수 있다”고 말했다.

이는 국내 건설업계와 전문가들도 동의하는 바로, 문화와 정서적인 차이를 배제한다면 국내 공동도급 시장은 현재 7∼8년 전 일본 JV 시장이 지났던 길 위에 서 있다고 해도 무방하다는 견해가 지배적이다.

도쿄=건설경제 봉승권기자 skbong@ 

 'JV'시장이 걸어온 길 보면 韓 공동도급 미래 보인다

지난 2005년부터 2006년까지 일본 고노이케구미(스폰서)의 구성원사로 다카야마(高山)지역 터널공사 현장에서 기술자로 근무했던 홍건표 삼환기업 차장(당시 삼부토건)은 “JV와 공동도급은 현장근무를 하는 데 있어서도 생소함을 거의 느낄 수 없었을 만큼 그 수행절차나 과정, 내용 등 모든 면에서 유사하다”며 “현재 우리 공동도급 시장의 전반적인 분위기도 2000년대 후반 JV의 시장과 매우 흡사한 과정을 겪고 있다”고 말했다.

현재 난관에 봉착한 듯한 국내 공동도급 시장이지만, 일본의 JV 시장과 마찬가지로 머지 않아 성숙기 또는 완숙기로 진입할 수 있다는 뜻이기도 하다.

홍 차장은 따라서 “2000년대 후반부터 2010년대 초반, JV 시장을 둘러싼 일본의 건설관련 제도 및 환경변화와 업계의 대응 자세 등을 살피면, 우리 공동도급 시장의 정상화 방안을 찾는 데도 큰 도움이 될 것”이라고 덧붙였다.

또 “그중에서도 적정 공사비와 낙찰률 등에 대한 일본 정부의 입장과 정책, 제도 변화에 주목할 필요가 있고 발주자와 업계 스스로가 오랜 시간 지지하고 있는 시장분위기(평판)에도 관심을 가져볼 만하다”고 강조했다.

품질확보법에 걸맞는 공사비 책정

동반성장 영토구축 및 시장 정상화

韓 종심제와 유사…SOC예산 축소기조 아쉬워

일본 정부와 업계는 JV 시장이 성숙할 수 있었던 가장 결정적인 요인은 다른 무엇보다 수주환경 및 업계 수익성 개선이라고 한목소리를 냈다.

JV 관련 마지막 제도 개선이 이뤄진 것도 이미 20여년 전이고, 이후 정부나 발주자가 어떤 형태로든 직접 JV 시장에 개입한 사례 역시 찾아볼 수 없다는 점이 이를 방증한다.

뿐만 아니라 스폰서나 구성원사를 선택하는 기준이나 절차가 우리와 달리 법령이나 규정에 의해 제도화된 것도 아니고 특별한 형태의 프로젝트 수행 방식이 있는 것도 아니다. 하지만 JV 또는 공동도급에 참가하는 기업들이 느끼는 체감경기는 극과 극이다.

일본 건설업계는 2010년대 이후 급증한 사업 물량과 아베노믹스의 효과를 체감하며 상승곡선을 그려가는 반면, 우리나라는 갈수록 축소지향적인 SOC 투자와 공사비 부족으로 인한 수익성 악화로 신음하고 있다.

이렇다 보니 우리 공동도급 시장에서는 대표사나 구성원사나 적자를 면하고 손실을 줄이기에 급급한 상황으로, 그 과정에서 온갖 파열음이 나고 있다.

수주산업이란 고유의 특성상 업계의 수주여건은 사실상 제도에 따라 좌우된다. 최근 이어지고 있는 일본의 건설경기 호황 역시 제도에 그 기반을 두고 있다.

일본 건설업계는 그중 가장 대표적인 것으로 품질확보법을 꼽는다. 이 법의 핵심은 최상의 품질을 구현하는 것이다. 또 이면에는 품질에 걸맞은 적정 공사비를 보장하는 방안이 담겨 있다.

일본 정부는 이에 따라 도합 3∼4차례에 걸쳐 관련 입찰제도를 개선해 왔다. 그 결과, 70% 중반 수준에 그쳤던 공공공사 평균 낙찰률은 80%에서 85%, 그리고 현재 90% 안팎으로까지 상승했다. 이는 자연스럽게 업계의 수익성 개선으로 이어졌다.

미우라 이쑤히로 일본 국토성 입찰제도기획지도실장은 “품질확보법을 포함한 현 일본 정부의 정책기조는 품질을 최우선으로, 적정 공사비 보장를 보장하는 것”이라며 “업계도 이에 맞춰 또 다른 기술개발과 사회공헌, 지역경제활성화에 적극 앞장서고 있어 경제, 사회적 시너지효과가 나타나고 있다”고 말했다.

일본 정부는 이와 더불어 건설현장의 공종별 시공단가를 규정하는 적산기준도 대대적으로 개선했다. 최악의 불황이 이어지던 시기, 정부 및 발주자들의 열악한 재정여건과 저가경쟁으로 인해 곤두박질 쳤던 단가를 시장현실에 맞춰 정비한 것이다.

시부이 오사무 니시마츠건설 사장실장(집행역원=임원)은 “낙찰률이란 수치만 오르는 데 그쳤다면 일본 정부의 건설경기 활성화 정책은 반쪽짜리에 그쳤을지 모른다”며 “여기에 적산기준 현실화 조치가 수반되면서 비로소 업계의 수익성 및 수주여건이 개선됐고 그것이 JV 시장에도 매우 긍정적인 영향을 미쳤다”고 설명했다.

이쯤에서 주목해야 할 것은 국내 건설관련 제도로, 큰 틀에서 보면 일본과 같은 흐름을 타고 있다. 크고 작은 차이가 있겠지만 품질확보법은 올해부터 도입, 시행 중인 종합심사낙찰제(이하 종심제) 또는 종합평가낙찰제(이하 종평제)와 동일선상에 있다고 볼 수 있다.

또 적산기준은 공사비 부족 문제의 원흉이라 할 수 있는 실적공사비를 대신해 도입된 표준시장단가와 직접 비교가 가능하다.

한 시장전문가는 “종심제와 종평제, 그리고 표준시장단가의 도입과 시행의 목적도 제값 주고 제값 받는 풍토에서 시공품질을 확보하겠다는 것으로, 일본의 선행 제도개선과 맥락이 같다”며 “우리 정부가 조금만 더 적극적으로 품질(기술) 우대 및 적정 공사비 보장 노력을 기울인다면 공동도급 시장의 정상화 및 대ㆍ중소기업의 동반성장에도 큰 도움이 될 것”이라고 말했다.

그러나 일본과 달리 갈수록 SOC투자를 줄이고 있다는 점은 아쉬운 대목이다.

그는 “끊이지 않는 자연재해에 따른 복구공사 물량이 뒷받침되는 일본과 달리 내수 공사 물량에 한계가 있다는 점을 감안하더라도, 정부의 SOC투자 기조는 경제 활성화란 국가적 과제 수행에 한참 모자라 보인다”고 덧붙였다.

정부가 보다 적극적으로 생활형 SOC 사업을 발굴하고 북한 인프라 시장 등 업계의 신규 시장영역 개척을 지원해야 한다는 주장이다.

공동도급 사업 관리 체계적 시스템 가동

주먹구구식 아닌 '운영위원회' 통해 분쟁예방

'평판'나빠지면 대형사도 중소사도 발 못붙여

공동도급 시장에 갈등과 분쟁이 이어지고 있지만 정부나 발주자가 공동도급 시장에 직접 개입하는 것에 대해서는 이견이 많다. 과거 비슷한 부작용을 겪었던 일본에서도 JV 시장에 대한 이 같은 강제력은 필요하지 않다는 견해가 지배적이다.

공사 규모와 특성, 참여자와 지분율, 현장여건 등 모든 것이 제각각이고 민간의 이해관계가 침해 당할 소지가 있기 때문이다. 또 자칫 불필요한 개입은 또 다른 ‘갑질’ 논란만 야기할 수 있다는 지적도 있다.

하지만 JV 가이드라인이라 할 수 있는 공동기업체운영준칙에 기초한 위원회 시스템은 국내 공동도급 시장에서도 충분히 제 기능을 발휘할 수 있다는 게 업계과 전문가들의 분석이다.

한양대학교 공학대학원은 이미 지난 2013년 ‘공공공사에 있어 공동도급공사에 관한 연구’(건설관리학 김장태 석사 논문)를 통해 국내 공동도급 시장의 문제점 개선을 위해 일본의 운영위원회 시스템을 제안한 바 있다.

낙찰 전 수직적 관계에서 낙찰 후 위원회의 협의를 기반으로 한 수평적인 관계 전환 시스템을 통해 시공 및 현장, 자금관리의 효율성을 높이고 불필요한 분쟁을 예방할 필요가 있다는 것이다.

지난 2004년 오바야시구미와 JV로 참여해 후쿠오카시 제1합동청사 증축공사를 수행한 롯데건설 관계자는 “당시 오바야시구미의 JV운영 시스템은 상당히 인상적이었다”며 “건설경기 침체와 수익성 악화로 인해 혼란스러운 현 시점에서 보면, 이 시스템은 구성원사 간 갈등과 분쟁을 해결하고 합리적인 의사결정을 돕는 좋은 대안이 될 수 있을 것 같다”고 말했다.

법령이나 제도에 따른 획일적인 형태가 아니라, 일종의 가이드라인에 따라 구성원사 간 협의를 통해 각 업체 및 현장에 적합한 시스템을 구비하면 된다는 것이다.

이렇게 하면 주먹구구식 공동도급이나 실효성 없는 구두계약의 폐단도 크게 줄일 수 있다. 통상 구두계약은 법적 효력을 얻기 어려워 억울한 피해 사례가 나올 수 있지만, 협정서를 통해 위원회 시스템 운영에 합의를 한 경우에는 위원회의 의사결정이 법적 효력을 가질 수 있기 때문이다.

조장환 대한건설협회 부장은 “낙찰 이전까지의 과정은 차치하더라도, 시공 과정에서 이런저런 문제가 생겼을 때 공동수급체 구성원사들이 함께 논의하는 과정은 필요하다”며 “이를 시스템화한다면 대표사의 독단이나 무책임하게 부담을 전가하는 행위 등은 근절될 수 있을 것”이라고 밝혔다.

일본 국토성은 JV 시장에서의 평판은 수퍼제네콘으로 불리는 초대형 건설사에나, 지방의 영세 중소업체에나 일말의 예외가 허용되지 않는다고 밝혔다.

기업 규모나 지분 참여율의 많고 적음에 관계없이 한 번 평판이 나빠지면 스폰서로든, 구성원사로든 향후 입찰에 참여하기 어렵다는 것이다.

실제 오바야시구미도 만약 본사가 스폰서의 권한으로 횡포를 부린다거나, 적자시공으로 인한 손실로 중소업체들을 곤경에 빠뜨린다면 JV 시장에서는 설 자리를 잃게 될 것이라고 밝혔다.

구성원사의 경우에도 마찬가지다. 니시마츠건설은 스폰서의 기술 및 관리능력을 전수받아 성장할 수 있는 기회가 주어졌는데 혹시라도 불성실하게 공사에 임하거나 억지를 부린다면 다음 수주는 기약할 수 없게 될 것이라고 전했다.

다케오 가지마와 일본건설경제연구소(RICE) 연구원은 “일본 건설시장에서 업계의 평판은 법령이나 제도 못지 않은 위력을 가진다”며 “특히 JV 시장에서 한 번 깨진 신뢰는 회복하기가 쉽지 않아, 거의 모든 건설사들이 평판 관리에 많은 공을 들인다”고 밝혔다.

가지마와 연구원은 “이 같은 업계의 신뢰관계의 중요성은 일본 특유의 기업문화라고도 할 수 있지만, 한국 건설시장이라고 크게 다르지는 않을 것”이라며 “업계 스스로가 무책임, 불성실 업체가 발을 들여놓을 수 없는 분위기를 조성하는 것도 중요할 것”이라고 덧붙였다.

평판과 더불어 일본 JV 시장에서 특히 강조되는 것이 스폰서의 책임감이다.지난 80∼90년대 JV의 목적과 취지가 동반성장과 지역경제 활성화로 전환되면서부터는 더더욱 스폰서의 역할이 중요해졌다.

JV 시장에서 대표사나 주간사란 한자어를 두고 굳이 후원자라는 뜻을 가진 ‘스폰서’란 용어가 사용되는 것도 이 때문이다. 과거 50∼60년대 미국 등 선진건설사의 구성원사로 JV를 통해 성장, 발전했으니 이제 기술과 능력을 전수하는 데 앞장서라는 무언의 메시지가 담겨 있는 것이다.

대신 일본 정부는 부실업체, 즉 페이퍼컴퍼니 퇴출에 주력하고 있다. 로비나 불법적인 수단으로 수주영업을 하는 업체, 기술능력도 없고 전수 받을 의사도 없는 업체, 시공 과정에 참여하지 않고 스폰서 및 다른 구성원사에 피해를 유발하는 업체 등은 즉시 퇴출 대상이다.

 특별기고> 이상호 한국건설산업연구원장

공동도급제도 정상화, 더는 미룰 수 없다

이론과 현실은 다르다고 한다. 제도의 취지와 운영 실태가 다른 경우도 많다. 건설산업에서 이론과 현실의 간격이 크고, 취지와 운영 실태가 다른 대표적인 제도가 공동도급 제도일 것이다. 지금 공동도급 제도는 사실상 지역 중소건설업체에 ‘트로이 목마’ 같은 역할을 하기도 한다.

1983년에 도입된 공동도급 제도는 지역 중소건설업체의 수주 기회를 확대하고, 대기업과의 협력을 통해 공사수행능력을 보완하거나 기술을 이전한다는 목적이 컸다. 이와 같은 제도의 취지와 달리 현실에서는 단지 수주만을 위한 목적으로, 혹은 지역 중소건설업체가 시공 참여를 하지 않는 사례가 많다는 비판의 목소리가 높았다. 그러다 보니 개선 대책도 공동도급 참여업체 수나 지분율 조정을 통해 실질적인 시공 참여를 도모하는 데 초점을 두었다. 2012년에 발표된 감사원의 ‘공동도급 제도 운용 실태’에 관한 감사 결과도 마찬가지였다.

지금의 공동도급 제도는 지역 중소건설업체를 보호하고 육성하기는커녕 막대한 손실을 전가하는 제도로 전락하고 있다. 가장 큰 이유는 공공공사 대부분이 적정공사비가 책정되지 못하고, 저가 낙찰로 인해 수익은커녕 손실을 분담하는 경우가 많기 때문이다. 공동도급에 참여한 업체들이 지분별로 손실을 분담할 경우, 영세한 지역 중소건설업체들은 단 1건의 공동도급으로 인한 손실만 떠안아도 회사의 존폐를 좌우하는 타격을 입게 된다.

지역의무 공동도급 대상 공사에서 지역 중소건설업체의 손실 분담은 더욱 문제가 크다. 제도의 취지 자체를 정면으로 역행하는 행위이기 때문이다. 각 지자체마다 지역업체 보호육성 차원에서 시행하고 있는 지역의무 공동도급 제도의 실상을 잘 살펴볼 필요가 있다. 최소한 지역의무 공동도급 공사에서 만큼은 참여한 지역업체의 손실 분담을 배제하는 방안을 제도적으로 강구했으면 한다. 그렇게 못한다면 지역의무 공동도급 제도의 폐지도 검토할 필요가 있다.

수익성을 잘 따져보지 않고 공동도급에 참여한 지역 중소건설업체가 문제라고 할 수도 있다. 하지만 공동도급 시 입찰에서 가격을 결정하는 것은 대표사다. 공공공사 입찰에서 대표사가 얼마를 써 낼지, 낙찰률이 얼마나 될지 알 수 없는 상황에서 지역 중소건설업체가 사전에 손실 여부를 계량하기는 어렵다. 게다가 지난 6년간 토목투자는 지속적으로 줄었다. 공공토목 중심의 지역 중소건설업체로서는 대기업과의 공동도급을 통한 수주 기회 확보는 불가피했다.

구조적인 문제도 있다. 건설산업기본법에서는 종합건설업과 전문건설업으로 건설업 등록업종을 구분한 뒤, 종합건설업체 간 하도급은 허용하지 않는다. 연간 매출액 10조원이 넘는 초대형 건설업체와 수억원도 안 되는 지역 중소건설업체 간 협력은 공동도급만 가능하고, 하도급은 받을 수 없게 규제하고 있는 것이다. 그런데 ‘종합건설업체는 원도급자, 전문건설업체는 하도급자’라는 생산체계는 최근 들어 예외적인 제도의 확대로 인하여 근간이 흔들리고 있다. 대표적인 사례가 주계약자 공동도급 제도다. 종합건설업체가 주계약자를 맡지만, 전문건설업체와 공동도급을 하는 제도다. 전문건설업체로서는 종합건설업체의 원도급 시장 잠식이란 혜택이 있지만, 종합건설업체로서는 공동도급시장을 전문건설업체에 뺏기는 셈이다. 전기ㆍ통신공사에 이어 기계설비나 소방공사 같은 전문공사 분리발주 제도 또한 종합건설업체의 원도급 시장을 잠식하는 제도다. 공종별 분리발주 제도에서는 하도급자인 전문건설업체가 원도급자의 지위를 얻게 되기 때문이다. 소규모 복합공사 제도 역시 마찬가지다. 이처럼 전문건설업체가 원도급자가 될 수 있는 예외 조치가 계속 확대되고 있는 상황에서 종합건설업체의 공동도급 시장은 줄어들 수밖에 없다. 이제 종합과 전문이란 이원적인 등록제도에 기반한 공동도급과 하도급 구조는 근본적인 변화가 필요하다.

일본의 공동도급 제도와 운용 실태는 우리에게도 많은 시사점을 주고 있다. 일본에는 종합과 전문이라는 이원적인 건설업 등록제도가 없다. 최근 SOC 투자 확대 등 공공공사 물량의 증대, 적정공사비 확보와 낙찰률 상승에 힘입어 일본의 공동도급 제도는 정상화되었다고 한다. 공동도급 참여업체 수를 2〜3개사 내외로 제한하고, 최소 지분율을 20% 이상으로 규정하여 실질적인 시공참여를 유도하고 있다. 공동기업체운용준칙 외에 별다른 정부 개입이 없다지만, 대표사가 강력한 리더십을 발휘하면서 수주 이후의 분야별 운영위원회를 주도하고, 협업을 통한 기술력 이전도 하고 있다. 대표사건 참여사건 간에 평판(신뢰)을 중시하는 문화도 공동도급 제도의 안정적인 운영에 기여하고 있다.

이처럼 일본 공동도급 제도의 정상화는 공사물량 증대 외에 입찰 제도 개선과 건설업계의 상생협력 문화가 뒷받침되었기에 가능했다. 우리도 지역 중소건설업체의 ‘트로이 목마’로 전락한 공동도급 제도를 더 이상 방치할 것이 아니라 정상화를 추진해야 한다.

<일본JV 대해부, 취재 뒷이야기>

日 건설시장도 결국 '곶간에서 인심'

韓 공동도급에도 웃음꽃 피었으면2박3일간의 짧은 기간이었지만, 빡빡한(?) 취재 일정으로 일본의 건설시장과 JV 현황을 살피는 데는 크게 부족함이 없었다. 그러나 애초 기대했던 일본 JV 시장만의 특별한 무엇을 발견하지는 못했다.

일본 정부(국토성)를 비롯, 대형 건설사(오바야시구미), 중견 건설사(니시마츠건설) 등 업계와 도요대학과 일본건설경제연구소(RICE) 등 학계와 연구기관도 ‘그런 특별한 건 없다’고 했다. 그들의 표현을 속담으로 바꿔 말하면 결국 ‘곳간에서 인심난다’는 정도였다.

실제 취재 내내 가장 인상적이었던 것은 인심이 날 수밖에 없는 일본의 건설시장의 분위기였다. 정부와 업계, 학계 모두 일본 건설시장은 다시금 재도약하고 있다고 입을 모았다.

정부와 발주자는 건설경기, 지역경제 활성화를 위해 적극적으로 사업물량을 공급하고, 입찰제도 개선을 통해 업계에 적정 공사비(낙찰률)를 보장하고 있다는 것이다.

여기에 업계도 호응하며, 스폰서는 최상의 품질과 기술이전을 위해 구성원사를 이끌어 가고 구성원사는 또 그 나름대로 성실하게 공사에 참여해 배우고 있다. 각자가 해야 할 역할에 충실하려는 강한 책임감이 전해졌다.

돌이켜보면, 이런 투철한 책임감이 일본 건설시장의 흐름을 바꾼 특별한 것이 아닐까 하는 생각도 든다.

하지만 ‘책임감’ 하면 한국 건설 아닌가. 지금은 어렵지만 조만간 우리 건설시장, 공동도급 시장에도 웃음꽃이 만개하리라 기대해본다.

끝으로, 일본 현지 취재에 큰 도움을 주신 안상경 도요대 교수님과 후카사와 실장님 이하 일본건설경제연구소(RICE) 연구원들, 그리고 조장환 대한건설협회 부장님께 감사드립니다.