국가계약법·지방계약법에 명확한 규정 필요

공기연장에 따른 간접비란 공사기간이 연장되면서 이에 따라 추가되는 간접노무비나 현장관리 비용 등을 의미한다. 현행 ‘국가계약법’에서는 공사기간 연장 시 추가되는 간접공사비를 보상하도록 규정하고 있으나, 건설현장에서는 제대로 보상이 이루어지지 않는다는 지적이다.

특히 대법원의 ‘간접비’ 소송 판결의 후폭풍이 거세다. 지난 11월 대법원 전원합의체가 지하철 7호선 공사기간이 연장돼 12개 건설사가 추가 지출한 간접공사비를 서울시가 지급하라고 선고한 2심 재판을 ‘다시 하라’고 판결했다. 이번 판결로 간접비 소송에서 건설사들이 불리한 입장에 서게 됐다.

이에 본지는 이 문제에 대해 제도개선을 촉구하는 목소리가 거센 가운데 ‘전문가 紙上(지상)좌담회’를 통해 ‘공기연장에 따른 간접비 보상’에 대해 최근의 동향을 중심으로 논의해보고자 한다. 지상좌담회에는 △최민수 한국건설산업연구원 선임연구위원 △정유철 법무법인(유) 율촌 변호사 △박채규 경희대학교 산업관계연구소 연구교수 △조준현 대한건설협회 정책본부장이 참석했다.

한편, 기획재정부와 국토교통부 관계자들은 현재 공기연장에 따른 간접비 개선문제에 대한 정부 차원의 검토가 진행되고 있어 본지 지상좌담회를 통해 제시된 대안들을 들여다 볼 것이라고 밝혀왔다.

-오세원 오마이건설뉴스 국장 = 현장에서 공기연장에 따른 간접비 피해가 어느 정도 발생하고 있습니까? 대형 공사는 물론 중소형 공사에서도 발생한다는 의견이 있습니다만, 그 근본적인 원인은 무엇입니까?

▶최민수 한국건설산업연구원 선임연구위원 = 공기 연장시 발주자의 보상 요건이 되는 ‘계약상대자의 책임 없는 사유’란 발주기관에 귀책사유가 있는 경우와 불가항력에 의한 사유로 구분될 수 있습니다. 실무적으로는 ‘공사계약일반조건’ 제25조 제3항에 규정되어 있는 지체상금 면제 사유로 볼 수 있는데, 예를 들어 태풍 등과 같은 불가항력 사유나 중요 관급자재 등의 공급이 지연된 경우, 발주기관의 책임으로 착공이 지연되거나 시공이 중단되었을 경우 등을 들 수 있습니다.그런데 공기 연장에 따른 간접비 보상에 있어 발주기관과 합의가 이루어지지 않는 사례가 많은데, 그 이면을 살펴보면 발주자 측에서는 불가항력 요인에 대해서는 시공자가 계약적 위험을 부담해야 한다는 시각이 있기 때문입니다. 더구나 기획재정부에서는 2016년 12월 ‘총사업비관리지침’ 및 ‘국가계약법’ 계약예규인 ‘공사계약일반조건’을 개정한 바 있는데, 공사기간 연장에 따른 계약금액 조정 사유를 ‘발주기관의 귀책 사유’로 한정하면서 논란이 증폭되고 있습니다. 즉, 천재지변 등 불가항력으로 인한 공사기간 연장 시에는 계약금액 조정을 불허한다는 것이어서 논란이 지속되고 있습니다.

▶정유철 법무법인(유) 율촌 변호사 = 상당수의 현장에서 발주처의 예산부족, 설계변경, 용지보상지연 등을 이유로 불가피하게 발생되고 있는 현실입니다. 장기계속공사에서는 시공사에 책임없는 이유 때문에 총공사기간이 늘어나는 사례가 비일비재하며, 당초 5년 기한 공사가 10년, 15년을 넘기는 경우도 적지 않습니다. 이에 실질적인 피해는 대형업체뿐만 아니라 중소업체 및 하도급업체 등 건설생태계 전반에 파급되어, 실질적인 피해자는 바로 국민들입니다.

▶박채규 경희대학교 산업관계연구소 연구교수 = 한국 건설기술연구원 자료에 따르면, 철도공단의 경우 38개 철도사업 중 공기지연사업이 36개 사업(94.7%)에 달하고, 서울시가 집행한 12개 도시철도사업 중 9개 사업(75%)의 공기가 지연된 것으로 미루어 공공건설 사업의 경우 절대 다수의 사업에서 공기연장에 따른 간접비 분쟁이 발생하고 있는 것으로 보아야 합니다.

이러한 근본 원인은 발주기관의 귀책사유에 의한 것으로 추경호 의원실 자료에 따르면, 계류중인 간접비 소송 211건의 공기지연 사유 조사결과 ▲예산부족 96건 ▲계획/설계변경 76건 ▲용지보상지연 73건 ▲문화재 발굴 34건 ▲인허가지연 28건 등으로 발주기관의 책임에 해당하는 사유이며, 근본적으로 기획, 예산 확보 단계에서 총괄공사에 대한 공사계획 수립·조사·예산 확보과정에 문제점이 있는 것으로 분석되었습니다.

▶조준현 대한건설협회 정책본부장 = 공공공사 특히 장기계속공사 수행과정에서 계약상대자의 책임 없는 사유로 계약기간이 연장되는 경우가 잦습니다. 이 경우 건설업체들은 공사현장의 유지, 관리 등을 위해 불가피하게 계약금액 외 추가비용을 지출하게 되는데 이를 공기연장 간접비라 하며, 발주기관은 동 비용에 대해 국가계약법령과 계약예규에 따라 실비로 공사금액 증액을 해 주어야 합니다.

그러나, 지난해 한국건설산업연구원 조사에 따르면 공기연장 간접비 발생을 경험한 업체는 62%이나, 그 중 44%는 공기연장 간접비를 청구조차 하지 못했고, 청구하고도 간접비를 받지 못한 업체가 65%로 나타났습니다.

최근 공공공사비 부족 등으로 인한 수익성 악화에 따라 공기연장 간접비 미지급 문제는 건설업계가 감내할 수 없는 수준에 이르렀으며, 결국 소송으로 이어지게 됩니다. 추경호 의원실 조사결과 올해 10월 기준 계류 중인 간접비 소송은 260건, 약 1조2000억원에 달하며, 이중 300억원 미만 중소형 공사관련 소송이 76건으로 약 30%를 차지하고 있습니다. 흔히 장기계속공사 간접비 미지급 문제는 대기업 관련 사안으로만 생각하기 쉬우나, 앞서 살펴본 자료에서 보듯이 상당수의 중소업체가 간접비를 지급받지 못하고 있으며 업체별 피해액도 수억원에서 많게는 수십억원에 달합니다.

간접비 미반영 문제의 근본적인 원인은 연차별 예산배정액 부족 등으로 공기연장이 항시 발생할 수밖에 없는 장기계속공사 제도의 태생적 문제점입니다. 또한 불합리한 총사업비관리지침으로 인해 발주기관들의 예산증액 신청이 사실상 어렵고 발주기관 계약담당자들의 소극적인 자세로 인해 소송에서 간접비 지급액을 확정 짓는 것을 선호하는 이유도 있습니다.

- 공기연장 간접비 분쟁은 어떻게 해결되고 있나요? 건설업계가 추산하고 있는 손해금액은 어느 정도이며, 대부분 소송으로 이어지고 있는지?

▶조준현 정책본부장(대한건설협회) = 공기연장 간접비 분쟁은 대부분 민사 소송으로 진행되며, 일부는 조정이나 중재를 통하는 경우도 있습니다. 계류 중인 간접비 소송은 260건, 약 1조2000억원에 달합니다만 소송을 포기한 경우까지 감안한다면 피해액은 이보다 훨씬 클 것으로 판단됩니다.

▶정유철 변호사(법무법인(유) 율촌) = 종래 총사업비관리지침에 간접비 항목이 아예 없었으며, 2016년 12월 ‘총사업비관리지침’을 개정했으나 매우 현실성이 없습니다. 따라서 소송 및 중재로 인한 분쟁에 의할 수밖에 없습니다. 앞에서 언급했듯이 약 1조2000억원정도 간접비 청구소송이 진행중이며, 전체 규모(추정치)는 약 3조원으로 예상된다고 합니다.

 ▶박채규 연구교수(경희대학교 산업관계연구소) = 기획재정부 회계예규 공사계약 일반조건 제51조에서는 계약의 수행 중 계약당사자간에 발생하는 분쟁은 협의에 의하여 해결하되, 협의가 이루어지지 아니할 때에는 법원의 판결 또는 ‘중재법’에 의한 중재에 의해 해결하도록 정하고 있다. 다만 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 제28조에서 정한 이의신청 대상에 해당하는 경우 국가계약 분쟁조정위원회 조정 결정에 따라 분쟁을 해결할 수 있다. 일반적으로 이해당사자 간의 분쟁을 해결하는 방법은 크게 “소송절차에 의한 방법”과 “소송 외의 절차에 의하는 방법”으로 구분해 볼 수 있으며, 소송 외적 분쟁해결 방법의 대표적 형태로는 공공조달과 관련한 분쟁은 국가계약법 및 지방계약법에 근거해 설치된 “국가계약 분쟁조정위원회” 및 “지방계약 분쟁조정위원회”의 조정절차를 거쳐 해결될 수 있고, 중재법에 근거하여 설립된 대한상사중재원의 중재절차를 거쳐 해결될 수 있다.

건설업계가 추산하고 있는 피해규모는 앞에서 언급한 것과 같으며 대부분 장기계속공사의 경우에 해당하는 것으로 확인되고 있어 “소송 외의 절차에 의하는 방법”으로 해결하는 계속비 공사와 단년도 공사를 합산하는 경우에는 보다 많은 금액이 될 것입니다.

공사기간 연장에 따른 계약금액을 조정하기 위해서는 계약상대자가 준공대가 수령 전까지 신청하여야 하고, 장기계속공사의 경우 차수 준공대가 수령 전까지 신청하여야 하는 바, 공사현장 여건에 비추어 계약상대자가 차수 준공대가 수령 전에 계약금액조정을 신청하는 것은 현실적으로 매우 어렵다고 보이고, 계약상대자가 차수 준공대가 수령 전에 신청하더라도 발주기관은 예산이나 총사업비관리지침 등을 이유로 간접비 지급을 거절하고 있어 대부분 소송으로 이어지고 있습니다.

- 지난 10월 대법원에서는 12개 건설사가 서울시를 대상으로 한 공사대금 청구 상고심에서 장기계속공사의 경우 각 연차별 차수계약만을 인정하고 총공사금액이나 총공사기간은 잠정적 기준에 불과한 만큼 구속력을 인정할 수 없다고 판결하면서, 건설업계가 심각한 어려움을 호소하고 있습니다. 대법원의 판결에 대해 어떻게 생각하십니까?

▶최민수 선임연구위원 = ‘공사계약일반조건’ 제26조를 보면, 계약상대자의 계약금액 조정 청구는 준공대가 수령 전까지 조정을 신청하도록 규정하고 있는데, 장기계속계약의 경우에는 각 차수별 준공대가 시점으로 규정하고 있습니다. 또, 공기 연장에 따른 계약금액 조정 근거가 되는 제23조 기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정도 이를 준용하도록 규정하고 있습니다.

그런데 차수별 공사가 완공된 후 다음 차수까지 발생하는 공백 기간은 발주자가 예산을 확보하지 못하여 발생하는 공사 중단이기 때문에 차수별로 공사기간 연장으로 보는 것보다는 총 공사기간 내에서 차수별 예산이 부족하게 책정되었고, 이에 따라 공사가 일시 중단되면서 발생하는 간접비 증가로 해석하는 것이 합리적이라고 판단됩니다.

결국, 차수별 계약 사이에 발생하는 휴지 기간은 발주자가 적정한 예산을 확보하지 못하여 발생하는 불가피한 공사 중단입니다. 따라서 이는 발주자 귀책 사항으로 볼 수 있고, 계약의 ‘신의성실의 원칙’ 등에 근거할 때, 발주자가 이에 따른 손해를 보상하는 것이 타당하다고 판단됩니다.

일본의 ‘공공공사표준도급계약약관’ 제20조를 보면, 공사용지가 확보되지 않았거나 설계도서와 실제 시공 조건의 차이 또는 설계도서의 미비 등으로 시공이 불가능한 경우, 또는 자연적 또는 인위적인 사유 때문에 공사를 시공할 수 없는 경우, 발주자는 시공을 일시 중지시키고 공사기간 혹은 도급금액을 변경하도록 규정하고 있다.

또, 해외 공사에서 널리 활용되는 <FIDIC계약조건>을 보면, 발주자는 필요시 공사의 일부 또는 전부의 중단을 시공자에게 지시할 수 있으며, 공사 중단이 시공자의 귀책에 기인하지 않은 경우에는 공사 중단 및 공사 재개를 위하여 공기의 지연이나 비용이 발생한 경우, 시공자는 클레임을 제기할 수 있도록 규정하고 있다.

국내의 장기계속공사는 외국에서 보기 어려운 특수한 발주 방식입니다만, 해외 사례를 볼 때, 정부는 장기계속공사에서 차수별 계약 사이에 존재하는 휴지(休止) 기간에 대하여 공사 중단을 명시하고, 이에 따른 간접비 보상 규정을 마련할 필요가 있습니다.

실무적으로는 ‘공사계약일반조건’ 제47조에 해당하는 ‘공사의 일시 정지’ 항목에 장기계속공사의 차수별 계약 사이에 존재하는 휴지기를 포함하도록 명문화할 수 있을 것입니다. 만약, 발주자가 차수별 계약 사이에 공사의 일시정지 조치를 하지 않을 경우, 계약상대방은 ‘공사계약일반조건’ 제47조의2에 의거해 공사 정지를 요청하고, 공기 연장 조치를 취할 수 있도록 제도를 정비하는 것이 가능할 것입니다.

▶정유철 변호사 = 그간의 불공정거래 관행을 극복하려고 노력한 상다수의 하급심판결 및 감사원 권고(2018.3.) 등에 반대되며, 건설산업의 현실을 제대로 직시하지 못한 국고주의적 판결로 보입니다. 예산일년주의, 국회의 예산심의확정권, 의결권을 침해할 수 있다는 이유로 발주처(국가)의 책임을 정당한 근거없이 계약상대자(시공업체, 국민)에게 전가하는 것입니다.

▶조준현 본부장 = 대법원 판결의 구체적인 의미와 영향은 향후 고법 파기 환송심에서 확정될 것입니다만, 계약상대자의 책임 없는 사유로 인하여 발생한 추가비용을 모두 계약상대자에 떠넘기는 취지는 아니며, 다만 공기연장 간접비를 총공사 종료시 한번 청구하는 것이 아니라 당초 총공사기간 도과 후 차수별로 청구하도록 한 것입니다. 이번 판결 전 대법원의 질의에 따라 회신된 기재부와 조달청의 답변내용도 이와 같습니다.

다만, 향후 파기 환송심에서 대법원의 판결을 개별 연차계약 연장에 따른 공기연장 간접비만 인정하는 것으로 한정 해석한다면 그 후폭풍은 심각할 것으로 우려됩니다. 현재 소송 계류중인 간접비 청구사건 중 대기업은 절반 정도, 중소기업은 거의 대부분이 인정되지 않을 수 있어 지방 중소업체 파산 및 건설시장에 막대한 파장이 예상됩니다.

또한 총공사기간이 아무리 지연되어도 발주기관 입장에서는 연차계약의 횟수를 늘리는 등의 불공정한 편법을 통해 간접비 부담을 건설업체에 전가시킬 수 있게 될 것이며, 이는 국가가 국민에게 일을 시키고 합당한 대가를 지급하지 않아도 된다는 비상식적인 갑질을 용인하는 것입니다.

▶박채규 교수 = 장기계속공사계약은 계속비 공사와는 달리 이른바 총괄계약과 차수별계약이 공존하는 성격의 계약 측면에서(대법원의 판결에 대한 의견보다는) 장기계속공사의 세부 내용(실제 모습)을 정리하고자 합니다.

공공공사의 발주 및 이행·관리 절차는 크게 ▲1단계 : 기획, 예산 확보 ▲2단계 : 입찰·계약 ▲3단계 : 계약이행단계 ▲4단계 : 운영관리 등 4단계로 구분해 볼 수 있으며, 장기계속공사를 기준으로 특징을 살펴보면 1단계는 기획, 예산 확보 및 발주방식 결정 단계로서 기획과정에서는 총괄공사에 대한 공사계획을 수립, 조사해 확정하는 반면에, 예산확보 과정에서는 총괄예산을 확보하지 못한 상태에서 2단계의 입찰·계약단계, 3단계 계약이행단계를 집행하여야 하는 과정에서 여러 문제점이 있었습니다.

(예정가격 결정단계)국가계약법을 기준으로 세부절차와 내용을 살펴보면, 공사계약에 있어서 그 이행에 수년이 걸리며 설계서 등에 의해 전체의 사업내용이 확정된 공사(이하 ‘장기계속공사’라 한다)의 경우에는 총공사에 대해 예산상의 총 공사금액(관급자재 금액은 제외한다)의 범위 안에서 예정가격을 결정해야 한다(시행령 제8조2항)고 규정하고, 거래실례가격이 없는 공사의 경우에는 원가계산에 의한 가격으로 예정가격을 결정하도록(시행령 제9조1항2호)하고 있으며, 공기연장 간접비의 주요 원가에 해당하는 간접노무비의 산정기준은 직접 계산방법 또는 비율 분석방법에 의해 간접노무비를 계산하는 것을 원칙으로 하되, 계약목적물의 내용·특성 등으로 인하여 원가계산 자료를 확보하기가 곤란하거나, 확보된 자료가 신빙성이 없어 원가계산 자료로서 활용하기 곤란한 경우에는 조달청의 원가계산 제비율 적용기준(계약목적물의 공사종류별·규모별·기간별)을 활용하여 간접노무비를 계상하고 있습니다. 즉, 차수별 공사규모와 기간에 해당하는 제비율을 적용하는 것이 아니라 총공사규모와 기간에 해당하는 제비율을 적용하여 예정가격을 산정하고 있습니다.

(입찰 및 계약단계)공공기관이 발주하는 공사의 입찰공고에는 입찰에 부치는 사항뿐만 아니라 계약의 착수일 및 완료일을 명시해야 한다(시행령 제36조)고 규정하고 있어서 장기계속공사의 경우에도 입찰공고 시 총공사계약의 착수일과 완료일을 명시하고 있으며, 입찰기업은 입찰공고에 명시한 공사기간을 기준으로 간접공사비(간접노무비 등)를 추정해 입찰금액을 결정합니다.

(계약단계)계약담당 공무원은 계약을 체결할 때에는 ▲계약의 목적 ▲계약금액 ▲이행기간 등의 사항을 명백하게 기재한 계약서를 작성하여야 합니다(국가계약법률 제11조1항). 그러나, 지출원인행위(계약)는 중앙관서의 장이 법령이나 국가재정법 제43조에 따라 ‘배정된 예산금액 범위 안에서 하여야 한다’는 국고금 관리법 제20조의 규정에 따라 장기계속공사는 낙찰 등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고(부관으로 약정하여) 당해연도의 예산의 범위 안에서 제1차 공사를 이행하도록 계약을 체결했습니다.

특히, 계약담당 공무원은 기획재정부 장관이 정하는 동일 구조물공사 및 단일공사로서 설계서 등에 의하여 전체 사업내용이 확정된 공사는 이를 시기적으로 분할하거나 공사량을 분할하여 계약할 수 없다(시행령 제68조1항)고 규정하고 있어서, 장기계속공사의 경우 총괄계약의 구속력을 인정하는 전제하에서 시기적으로 분할하거나 공사량을 분할하여 계약을 체결하는 차수계약(계약공백기간 포함)이 집행되었던 것으로 이해했습니다.

(이행단계)관계법령<공기연장 간접노무비 관련사항 중심으로>. 공기연장에 따른 간접공사비를 청구하는 경우 주요 증액요인은 공사기간이 장기화됨에 따라서 현장에 상주하는 기술자에게 지급하는 급여가 증가하는 것이 대표적인데 관계법령으로 강제되어있는 주요법령과 공사의 규모가 1000억원 이상인 경우 ①건설산업 기본법 시행령 제35조제2항에 의거 기술사 1명이상 ②건설기술 진흥법 시행규칙 제50조제4항에 의거 특급기술자 1명이상, 중급기술자 2명이상 ③ 산업안전보건법 시행령 제12조제1항에 의거 안전관리자 2명이상 등 상기인원의 상주를 강제하고 있어서 공사기간이 연장되는 경우 이들에 대한 추가비용은 필연적으로 발생합니다.

- 현재와 같이 총공사기간 연장에 따른 추가 간접비 지급 소송이 아니라, 발주자의 귀책에 따른 손해배상소송으로 해결해야 한다는 의견도 있습니다만, 법적으로 가능한 접근인지요?

▶최민수 선임연구위원 = 손해배상소송을 진행하려면, 발주자가 계약상대방에게 손해를 유발한 명확한 사유가 필요합니다. 현 시점에서는 장기계속공사에서 연차별 예산을 적게 확보하여 공사가 수개월간 중단된 사유를 들 수 있는데, 발주자 측에서는 고의가 아니고 불가피한 상황으로 해석할 여지가 높습니다. 즉, 계약상대방 입장에서 손해는 발생한 것은 명백한데, 손해를 유발한 자가 발주자를 비롯하여 예산담당자, 국회 등 다수일 확률이 높아 쟁점이 될 가능성이 있습니다.

▶박채규 교수 = 대법원은 장기계속공사 계약에 있어서 총괄계약의 구속력을 인정하지 않고, 총공사기간 연장에 따른 간접비를 인정할 수 없다는 취지의 전원합의체 판결을 했습니다. 결론적으로 장기계속공사에서 발생한 공기연장으로 인한 계약금액 조정은 불가하거나, 각 차수계약을 기준으로 청구하더라도 실효성이 없는 것으로 확인되고 있습니다(장기계속공사에서 각 차수별 공기연장은 미미한 기간이고, 다음 차수와 중복되는 등의 사유로 실질적으로 추가비용이 발생하지 않는다).

결국 총괄계약과 차수별 계약이 공존하는 성격의 계약으로 믿고 공공기관이 발주한 공사에 참여한 계약상대자는 동일한 공기연장의 사유에도 불구하고 장기계속공사 계약이라는 이유만으로 공사계약 일반조건 제23조에 의한 추가간접비를 지급받을 수 없다면 “전체 사업내용이 확정된 공사는 이를 시기적으로 분할하거나 공사량을 분할하여 계약할 수 없다”는(시행령 제68조) 법령을 위반하고, 건설산업 기본법 등 관계법령에 따라 건설기술자 배치기준을 정해 운영토록한 발주기관의 책임을 이유로 한 손해배상 소송이 가능할 것으로 판단합니다.

▶정유철 변호사 = 조달청 및 기획재정부에서 대법원에 제출한 의견회신서에 따르면, “총공사기간 내에 공사를 완료하지 못한 경우에, 이의유보등 적법한 계약금액조정절차를 준수한 신규 연차별계약의 연장기간의 간접비”를 인정하고 있는 것으로 판단됩니다. 하지만, 대법원 판결의 다수의견이 이 점을 인정하는 것인지는 다소 불명확합니다. 그러므로 명백히 발주자의 귀책사유로 공기가 연장되어 불가피한 연장비용이 발생한 각 사건 현장별 상황 및 의사표시 해석에 따른 손해배상(신의측상 협력의무위반 및 거래상지위남용등), 부당이득, 사무관리에 근거한 심도 있는 법적 접근이 필요합니다.

▶조준현 본부장 = 기존 국가계약법령 및 계약예규에 근거한 간접비 청구 접근방식과는 다르게 간접비를 발주기관의 계약상 의무위반으로 인한 손해배상 청구나 부당이득 반환청구 또는 사무관리에 의한 비용청구 등의 방안이 검토되고 있는 것으로 알고 있습니다. 다만, 동 사안은 업체별, 사안별 상황이 다르므로 건설업체들의 변호를 맡고 있는 법무법인에서 해당 소송 건별로 판단해 대응할 사항입니다.

- 기획재정부에서는 2016년 12월 ‘총사업비관리지침’을 개정해 총사업비 변경 사유로서 공기 연장에 따른 간접비를 포함시킨 바 있습니다. 그런데, 공기 연장에 따른 계약금액 조정 요건으로서 ‘발주기관의 귀책 사유’로 한정하면서, 논란이 지속되고 있습니다만, 천재지변 등 불가항력에 기인한 공기연장 시에는 발주자가 추가 간접비를 보상할 의무가 없는 것이 타당한가요? 외국은 어떠한가요?

▶최민수 선임연구위원 = 장기계속공사는 우리나라에서 많이 볼 수 있는 발주방식이고, 외국의 경우에는 대부분 계속비 공사로 진행하는데, 공사 중단에 따른 간접비 소송이 발생합니다. 일본의 국토교통성에서는 공사의 일시 중단 시 적정한 대응을 도모하기 위해 ‘공사중지에 관한 가이드라인’을 책정했는데, 천재지변과 같은 불가항력 등 수주자의 책임으로 귀착될 수 없는 사유에 의하여 공사를 중단한 경우, 필요가 있다고 인정되는 때는 도급금액 또는 공기를 변경하도록 규정하고 있습니다.

여기서 필요하다고 인정될 때는 객관적으로 인정하는 경우를 의미하는데, 중단이 극히 단기간인 경우, 혹은 중단이 부분적이고 전체 공사의 시공에 영향이 없는 등 예외적 경우를 제외하고 도급금액 및 계약공기를 변경합니다.

‘FIDIC계약조건’에서도 19.4항 Consequences of Force Majeure에서 공사기간의 연장이나 추가비용을 청구할 수 있도록 규정하고 있습니다. 일부에서는 ‘FIDIC계약조건’에서는 불가항력에 대해서는 공기 연장이나 추가비용이 불가능하다고 해석하는 측도 있는데, 규정을 살펴보면, 지진이나 허리케인, 태풍, 화산활동과 같은 자연재해를 제외하고는 불가항력에 따른 공기연장과 추가비용 지급을 인정하고 있습니다.

▶조준현 본부장 = 해외공사에서 표준계약서로 통용되는 FIDIC 등 공사계약조건에서는 계약상대자의 책임없는 사유(불가항력)로 인한 공기연장의 경우 계약금액 조정사유에 해당함을 분명히 하고 있습니다. 또한, 일본의 공사중지에 관한 가이드라인에서도 폭풍우 등 불가항력 사유로 인한 비용 또는 손해 발생시 이를 발주자가 부담케 하고 있으며, 현행 우리나라 지방계약법령도 불가항력에 따른 공기연장 비용을 발주자가 부담하게 되어 있습니다.

이와 달리 기재부는 총사업비관리지침과 계약예규 개정으로 오히려 계약금액 조정사유를 ‘발주기관의 귀책사유’로 한정하고 천재지변 등 불가항력 사유로 인한 공기연장 간접비를 계약상대자에 부담시키는 신의성실의 원칙은 고사하고 상식에도 반하는 제도를 만들어 놓았습니다.

다만, 다행인 것은 이러한 문제점 개선을 위해 국회에서 지난 8월 태풍·홍수 기타 악천후, 지진 등 계약상대자의 통제범위를 벗어난 불가항력 사유 발생으로 인한 공기연장 간접비 반영을 의무화하는 국가계약법과 지방계약법 개정안을 발의하였고, 그 중 지방계약법은 최근 국회 본회의에서 의결되었습니다. 국가계약법 개정안도 조만간 통과될 것으로 기대합니다.

▶박채규 교수 = 계약상대자의 책임없는 사유로 인한 연장에는 발주기관의 책임있는 연장과 불가항력의 사유로 인한 연장으로 구분하는데 이러한 연장사유를 지체의 관점에서 보면, 발주기관의 책임있는 사유로 인한 연장은 양해할 수 있는 지체이며, 보상받을 수 있는 지체(compensable delay)이나, 불가항력의 사유로 인한 연장은 양해할 수 있는 지체이기는 하지만, 그렇다고 반드시 보상받을 수 있는 지체는 아니다는 의견입니다.

일반적으로 계약상대자의 책임있는 사유로 인한 지체의 경우에는 계약상대자가 지연배상금을 부담하고, 발주기관의 책임있는 사유로 인한 지체의 경우에는 그에 따른 계약기간의 연장과 함께 발주기관이 연장비용을 부담함으로써 계약당사자 쌍방간의 형평성을 유지합니다. 그런데 불가항력의 사유로 인한 지체의 경우에는 계약기간은 연장하되, 발주기관이 연장비용은 부담하지 않는다는 절충적인 타협이 있어야 한다는 것입니다.

미국의 경우에는 불가항력의 사유로 인한 계약기간의 연장에 있어서는 발주기관이 연장비용을 부담하지 않는 경향이 있으므로 “발주기관의 책임있는 사유로 인하여”라고 했습니다.(미국 표준계약조건 23A제3조)

- ‘총사업비관리지침’을 개정해 공기연장에 따른 계약금액 변경을 ‘자율조정’ 항목으로 포함해야 한다는 의견이 있습니다. 또, 계약금액 조정 시 일반관리비와 이윤을 포함해야 한다는 지적이 있고, 전년도 5월 31일까지 총사업비 조정 신청을 완료하라는 규제도 개선해야 한다는 지적이 있습니다. 이에 대한 의견은?

▶최민수 선임연구위원 = 자율조정 항목이란 발주기관에서 기획재정부와 사전협의 절차를 생략하고 총사업비를 조정한 후, 사후 평가를 받는 방식입니다. 현재 물가변동이나 설계변경에 의한 계약금액 조정은 ‘총사업비관리지침’ 제100조에서 자율조정 항목으로 규정하고 있는데, 공기연장에 따른 계약금액 조정은 자율조정항목에 포함되어 있지 않습니다. 이에 따라 공기 연장 시 계약금액 조정을 위해서는 발주기관에서 기획재정부와 사전협의를 해야 하나, 발주기관에서 이를 기피하는 경향이 존재합니다. 따라서 ‘총사업비관리지침’에 규정된 ‘자율조정’ 항목에 물가변동 및 설계변경에 따른 계약금액 조정 이외에 공기연장에 따른 계약금액 변경을 포함하는 것이 요구됩니다.

▶정유철 변호사 = 공사계약 일반조건은 공사기간이 계약상대자의 귀책사유 없이 연장되었을 때 실비의 범위 안에서 계약금액을 조정한다고 정하고 있는 반면, 개정 총사업비관리지침 제64조 제9항은 총사업비 조정사유를 발주기관의 귀책사유로 공사기간이 연장된 경우로 한정시켜 발주기관과 계약상대자 모두에게 귀책사유가 없는 경우를 총사업비 조정사유에 포함시키지 않고 있습니다. 이로 인해 발주자가 계약조건상으로는 계약금액을 증액해 주어야 함에도, 총사업비관리지침 상으로 조정을 해주지 않는 경우가 발생할 것으로 전망되며, 이러한 경우가 분쟁으로 이어질 소지가 매우 높을 것으로 보입니다.

또한 정부입찰·계약집행기준에 따라 실비를 산정함에 있어 일반관리비와 이윤도 포함되는 공사계약 일반조건의 경우와 달리 위 제64조 제9항은 “공사현장의 유지 및 관리에 직접 필요한 비용(일반관리비·이윤 제외)”라고 규정하고 있습니다. 위와 같이 ‘직접 필요한 비용(일반관리비·이윤 제외)’을 산정한 후 계약조건 제20조 제5항에서 정한 바에 따라 ‘산출내역서상의 산재보험료율 및 산업안전보건관리비율 등의 승율비용과 일반관리비율 및 이윤율’을 적용하여 계약금액을 조정한다면 계약조건에 부합되는 방식이 될 것입니다.

그러나 만약 위 ‘직접 필요한 비용(일반관리비·이윤 제외)’를 이유로 일반관리비와 이윤을 배제한 채 계약금액을 조정한다면 이는 계약조건에 위반되는 방식이 될 것입니다. 이 경우에는 마찬가지로 분쟁으로 이어질 것으로 보입니다. 총공사비관리지침 제64조 제9항은 총공사비 조정신청이 준공일 지난해 5월 31일까지 1회 신청에 한하고, 공기연장의 책임소재·사유, 연장기일 등 관련 증빙자료를 총사업비 조정요구서와 함께 제출해야 한다고 규정하고 있습니다.

그러나 계약조건에서는 계약상대자가 ‘준공대가 수령 전까지’ 계약금액 조정신청을 하면 된다고 정하고 있고 계약상대자로서는 계약조건에 따라 준공대가 수령 전으로서 최대한 늦은 시점에 신청하는 것이 현실이므로 위 지침이 제시한 시점까지 기획재정부에 총공사비 조정신청을 하지 못하는 경우가 다반사일 것으로 보입니다.

이와 같이 개정 총사업비관리지침은 발주기관에게 공사기간 연장으로 인한 간접비 지급에 대한 계약상 의무를 부여하는 공사계약 일반조건의 해당 규정과 다르게 ⅰ)공사기간 연장사유 ⅱ)공사기간 연장에 따른 계약금액 조정액의 산정기준 ⅲ)총사업비 조정신청의 전제가 될 계약금액 조정신청 시기 등에 관하여 상당히 축소하거나 엄격히 규정하고 있습니다. 따라서 개정 지침이 적용되는 경우라 하더라도 발주기관이 총사업비 조정을 통해 공사계약 일반조건에서 정한 바를 이행하기는 어려울 것으로 보이므로, 여전히 쟁송을 통한 해결이 불가피할 것으로 예상됩니다.

따라서 지금이라도 공기연장에 따른 계약금액 변경을 ‘자율조정’ 항목으로 포함하여야 합니다. 과연 개정지침을 적용한 사례가 얼마나 있는지도 의문입니다.

▶박채규 교수 = 공기연장에 따른 계약금액 조정을 ‘자율조정’ 항목으로 포함해야한다는 의견이 있으나 연장사유에 따른 연장비용의 산출이 물가변동률의 산정기준과 같이 표준적이거나 간단하지 않고, 외국의 경우에도 연장비용의 산출방식이 각각 다르고, 연장비용의 결정시기도 ▲계약당사자간에 계약기간의 연장을 합의한 날 ▲연장기간 중간에 해당하는 날 ▲연장기간 종료 후 등으로 다르며, 연장기간 동안의 간접노무인원의 적정성, 연장기간 동안에 발생한 실지출 비용과 회계예규에 따라 산정한 “실비”를 비교 분석하여야 하는 등 복잡 다난한 사안들이 있어서 재정당국의 입장에서는 고민이 될 것입니다.

연장비용 산출 시 일반적으로 일반관리비와 이윤을 포함하고 있다. 다만 정부가 ‘총사업비 관리지침’을 개정하면서 공기연장이 이루어지는 경우 발주자는 목적물의 준공지연으로 인하여 예정되었던 편익이 줄어들고, 계약상대자에게 지급하는 간접비용에 대한 부담이 추가된 반면에, 계약상대자는 지출비용이 아닌 이윤까지 지급받는 것은 형평성에 부합하지 않는다는 논리인 것으로 이해할 수 있으나 일반관리비까지 제외하는 것은 납득하기 어렵습니다.

또한 지난해 5월 31일까지 총사업비 조정신청을 완료하라는 규제는 연장사유 발생시점과 연장비용의 결정 시기 등을 특정할 수 없는 특성 등을 고려하여 개선되어야 할 필요가 있습니다.

▶조준현 본부장 = 공기연장으로 인한 계약금액 조정은 총사업비관리지침상 자율조정 비대상 항목이기 때문에 기재부와 사전협의(심사) 절차를 거쳐야 하는 것이 어렵다는 이유로 다수 발주기관이 계약금액 조정을 해주지 않고 있는 실정입니다. 따라서 공기연장에 따른 계약금액 변경을 ‘자율조정’항목에 포함하여 발주기관의 재량권, 자율성을 보장하여 공기연장 간접비 지급을 원활하게 하는 방안을 모색해야 합니다.

또한, 지침으로 총공사원가의 약 10∼13%를 차지하는 일반관리비 및 이윤을 공기연장으로 인한 계약금액 조정대상에서 제외시킨 것은 현행 국가계약법령 위배 소지가 있으며 이는 국가가 일을 시키고 적정한 대가를 지급하지 않는 명백한 불공정행위라고 생각합니다.

총사업비 조정신청 시기를 특정일로 제한하는 것 역시 계약기간 종료 전에 계약기간 연장신청을 하도록 한 국가계약법령 내용과 불일치하고 행정편의를 위한 전형적인 탁상행정입니다.

- 장기계속공사를 지양하고, 이를 계속비공사로 발주하도록 유도하면, 공기연장 간접비 분쟁이 해결될 수 있을까요? 공기연장에 따른 간접비 분쟁을 줄이기 위한 예산이나 공사발주 또는 제도개선대책은?

▶최민수 선임연구위원 = 공기연장에 따른 계약변경은 매우 중대하며, 빈번하게 발생하는 사안임에도 불구하고, ‘국가계약법’이나 ‘지방계약법’에서는 그 밖의 계약내용의 변경으로 취급해 발주자 측에서 공기연장에 따른 계약금액의 조정이 미흡하게 되는 근본 원인으로 작용하고 있습니다. 그러나 최근 공기 연장에 따른 계약금액의 변경이 물가변동이나 설계변경 이상으로 중대한 이슈가 되고 있는 현실을 고려할 때, ‘국가계약법’이나 ‘지방계약법’에서 이와 관련된 명확한 규정이 필요합니다.

공사기간의 연장에 따른 추가 비용의 산정 방식도 논란이 많은데, 실 소요액을 반영하도록 규정하고 있으나 산정 기준이 불확실합니다. 따라서 보상 기준이 마련되어야 합니다. 예를 들어 공사종별로 차수별 공백기에 필수 배치인원 등을 확정해 고시하는 것이 요구됩니다.

이를 단순화하려면 요율 방식도 가능할 수 있습니다. 예를 들어 시공자의 귀책 사유로 준공이 지연될 경우 지연 배상금이 부과되는데, 이를 역으로 해석하면 발주자의 귀책으로 공사기간이 연장되었다면, 지연 배상금의 법적 요율에 상응하는 보상이 필요하다고 볼 수 있습니다.

▶조준현 본부장 = 장기계속공사와 달리 계속비 공사의 경우 총계약금액에 대한 예산이 확보되어 있기 때문에 차수간 공백이 생기거나 예산배정 지연 등으로 인한 공기연장을 예방할 수 있어 계속비공사 발주 확대가 간접비 분쟁 해소의 방법 중 하나가 될 수 있을 것입니다.

다만, 단년도 예산회계 원칙상 장기계속공사 운용이 불가피하다면 이번 대법원 판결의 원인이 된 불명확한 국가계약법을 개정하여 장기계속공사의 경우 연차별 계약기간이 아닌 총공사기간(휴지기, 차수별 공백기 포함) 연장에 따른 간접비를 청구할 수 있도록 명문화할 필요가 있습니다.

아울러, 공기연장 간접비 등 예상되는 추가비용에 탄력적으로 대응할 수 있도록 공사 예비비제도를 도입하는 것도 고려할 필요가 있습니다.

또한 대법원 판결로 인해 진행중인 공사현장의 공기연장 간접비 지급에 상당한 혼란이 예상되며, 발주기관의 각종 불공정행위가 우려되기 때문에 정부의 관련 지침 시달이 시급합니다.

▶정유철 변호사 = 대법원 판결에서도 계속비계약에서는 총공사기간의 구속력을 인정될 수 있다는 취지로 판시하고 있습니다. 이에 장기계속공사를 최대한 지양하고, 계속비공사로 발주하여야 합니다. 국가계약법, 지방계약법 등 관련법령을 개정하여 장기계속공사 공기연장의 경우에는 총공사기간을 기준으로 계약금액조정이 이루어질 수 있도록 입법적 보완이 시급히 이루어져야 합니다. 무엇보다도 금번 판결은 연차별 계약관리의 중요성을 다시 한번 확인시켜 준 것이므로, 더욱 현장단계 계약관리에 만전을 기해 억울한 일이 없어야 하겠습니다.

▶박채규 교수 = 현재 계약상대자들이 진행하고 있는 260여건의 소송이 대부분 장기계속공사인 것으로 확인되고, 연장비용 지급 규정이 선택이 아닌 의무(강제) 규정으로서 소송까지 가는 분쟁은 거의 없을 것으로 판단됩니다.

이러한 판단의 배경에는 감사원 ‘공공발주 건설공사 불공정관행 점검’ 감사결과에서 ▲발주자 불공정행위 방지제도 미비 ▲공기연장 비용의 총사업비 조정제도 부적정 사항을 지적하고, 기획재정부 장관에게 ▲공공건설공사 발주자의 부당특약 등에 대해 심사 및 시정조치할 수 있는 근거를 마련하는 등 불공정행위를 방지할 수 있는 방안을 마련하도록 통보 ▲발주자의 귀책사유로 공사기간을 연장할 경우 공사기간연장 비용산정 방법과 총사업비 조정신청 시기를 합리적으로 개정하는 등 공사기간연장 비용을 적절하게 지급할 수 있는 방안을 마련하도록 통보했기에 그 과정에서 장기계속공사 뿐만 아니라 간접비 산정기준, 조정신청 시기, 분쟁해소 방안 등에 대한 종합적인 연구 검토가 있을 것으로 기대합니다.

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