금융위기 이후 PF공모형 사업의 현황과 개선방안
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작성자 경희대학교산업관계연구소 댓글 0건 조회 1,358회 작성일 10-02-11 10:58본문
김현아(한국건설산업연구원 연구위원)
■ 2010년 건설 경기회복의 원동력이 교체, 민간투자 회복이 관건
지난해 글로벌 금융위기의 여파로 암울하게 시작했던 우리 경제는 당초 예상을 뒤엎고 연착륙에 성공했다. 물론 정부의 재정투자 확대와 저금리 정책 등 신속한 위기대응정책의 효과가 컸다. 주요 선진국들이 모두 막대한 재정투자를 감행하고도 아직 위기를 완전히 극복하지 못한 것을 감안하면 매우 다행스러운 일이 아닐 수 없다. 그러나 회복이 빨라지자 출구전략에 대한 논의도 활발하다. 따라서 2010년 우리 경제는 5%의 경제성장률이 예상되는 등 각종 지표는 개선될 것으로 예상되나 금리 상승, 각종 재정투자 및 정부지원정책의 종료로 인해 체감경기는 지난해보다 낮아질 가능성이 크다.
특히 저금리와 정부의 긴급한 재정투자 효과를 톡톡히 본 건설 및 부동산 시장에 2010년은 매우 중요한 해다. 과연 정부의 지원을 벗어나 민간 자력으로 경기회복을 견인해 갈 수 있을지에 관심이 쏠리고 있기 때문이다. 이미 올해 공공부문의 수주전망은 지난해보다 다소 줄어들 것으로 전망되고 있다.
상대적으로 민간건축경기가 지난해보다 좋아질 것으로 예상되지만 이는 금융위기 이후 부진했던 실적을 겨우 벗어난 정도에 지나지 않는다. 지난해 다소 활기를 띠던 신규 분양시장이 4분기 이후 다시 미분양 증가로 전환되고 재고주택시장의 거래가 다시 크게 위축되는 것을 보면 민간주택경기의 회복은 상당히 더디게 진행될 가능성이 크다. 이미 일부에서는 공공재정 투자확대 효과의 소진, 민간건축경기의 더딘 회복으로 건설 및 부동산 시장이 올해에도 여전히 부진을 면치 못할 것이라고 암울하게 보는 시각도 있다. 그러나 원전 수주 등으로 사상 최대의 수주기록을 세우고 있는 해외건설 부문이나 마지막 남은 분양가상한제 폐지 등은 건설과 부동산시장의 새로운 회복 동력으로 떠오르고 있다.
또한 금융위기 이후 고용창출에 매진하는 정부의 정책목표 달성에도 민간건축경기 활성화는 빼놓을 수 없는 중요한 부분이므로 이에 대한 정부의 지원을 기대하는 목소리도 높다. 그렇다면 민간투자를 활성화하기 위해 정부와 민간은 과연 어디에 주력해야 하는가.
■ 공모형 PF사업 활성화 - 민간건축경기와 민간투자를 동시에 회복시키는 일석이조
공모형 PF사업이 바로 해답 중 하나가 될 것이다. 공모형 PF사업은 공공과 민간이 합동으로 진행하는 대규모 복합개발사업이다. 지금과 같이 공공 위주의 경기회복에서 민간 주도의 경기회복으로 경기원동력을 교체해야 하는 시기에 매우 유용한 사업 아이템이기도 하다. 공모형 PF사업으로 조성될 복합개발사업은 대부분 지역의 랜드마크로서 도시의 종합적 기능이 집약된 핵심 시설이다. 따라서 이는 단순히 민간건축경기를 활성화하는 것에 그치지 않고 해당 지역의 고용과 경제활성화에 미치는 영향이 매우 크다. 그러므로 잘 활용한다면 일석이조, 아니 그 이상의 성과도 거둘 수 있는 사업방식이다. 이미 공모형 PF사업은 약 100조원의 사업(30여 개)이 진행되고 있다. 그러나 대부분 사업들이 아직 초기단계에 머물러 사업의 효과보다는 사업활성화를 위한 과제가 더 많은 상황이다.
2008년 중반 이후 글로벌 금융위기의 직격탄을 맞으면서 공모형 PF사업은 사실상 정체된 상황이다. 건설업계는 대규모 투자가 수반되는 PF사업에 적극 나서지 못하고 있으며, 발주처들도 대부분 사업을 유예한 실정이다. 이미 사업시행자를 선정한 사업들도 심각한 유동성 위기 속에 자금조달(PF)에 어려움을 겪어야 했으며, 발주처는 물론 FI(재무적 투자자)와 CI(시공참여자) 간 이견의 간극을 좁히지 못해 법정 소송이나 사업자 지정을 철회하는 사태까지 발생했다.
그러나 이번 금융위기를 계기로 공모형 PF사업은 건설업계와 공모기관은 물론 정부정책담당자에게 공히 사업 전반에 대해 재검토할 수 있는 기회를 얻고 있다. 최근 신규로 공모하는 사업들에 대한 민간기업들의 참여부진은 여전히 해결되지 않은 금융조달 애로에 그 원인이 있지만 신중한 참여의지로도 볼 수 있다. 여기에 국민권익위원회 등에도 내놓은 공모형 PF사업의 활성화 방안도 공모형 사업에 대한 정책적 개입을 강조하고 있어 그동안 발주기관과 민간사업자 사이에서 혼란을 겪고 있던 공모형 PF사업의 변화가 예상된다.
■ ‘공공ㆍ민간 합동형 PF사업 활성화 방안’의 평가
국민귄익위원회는 지난해 개인고충민원 형태로 제기됐던 공모형 PF사업의 문제점이 좀더 심도있는 조사와 분석이 필요하다고 판단해 ‘기획조사’를 거쳐 10개월 만에 개선방안을 발표했다(국민권익위원회, ‘공공ㆍ민간 합동 PF사업 활성화 방안’(1ㆍ13)). 이번 조사는 발주부서와 관련 상위 기관(국토해양부, 해당 시ㆍ도지사)에 15개 과제를 개선·권고하는 종합대책을 발표하면서 마무리됐다. 그러나 기존의 공모형 PF사업에는 이번 활성화 대책이 적용되지 않는다. 앞으로 사업시행자를 공모하는 사업부터 대상이 되기 때문이다. 활성화 방안의 주요 내용은 아래와 같다.
■ PF사업의 체계 정비, 사업관리 강화, 장애 해소가 주요 핵심 내용
이번 활성화 방안에서는 공모사업의 충분한 사전타당성 검토, 토지공급가격의 과다경쟁 완화 등 신중한 사업의 추진을 권고하고 있다. 동시에 중앙정부 및 해당 광역자치단체장에게 사업의 사전·사후관리를 위임하는 것을 주요 내용으로 담고 있다. 앞으로 공공기관은 공모형 PF사업 추진을 위해 전문기관의 용역 등을 받아 관계기관(국토해양부 장관, 도시자, 광역시장)에 사업타당성 자료를 제출해 승인·보고 후 사업을 시행해야 한다. 또한 공공기관은 추후 공공기관 경영 평가 시 주요 사업 성과에 공모형 PF사업의 평가를 반영해 사후관리를 받게 된다.
사업협약 변경조건도 기존보다 좀더 구체적으로 명기토록 했다. 제3의 전문기관에 협약서 내용 검토를 의뢰해 변경 가능성 여부를 판단할 수 있는 장치도 마련했다. 또한 그동안 문제가 됐던 공모기간과 공모조건은 해당 공공기관의 자율에 맡기되 현실적인 기준을 적용하도록 권고할 예정이다. 아울러 국민권익위원회에서도 지속적으로 기업고충민원 전용창구를 통해 이 문제를 취급할 예정이다.
■ 기존 사업의 사업협약 변경, 분양가상한제 등 핵심 이슈는 배제
이번 활성화 방안은 그동안 많은 문제점의 노정에도 불구하고 개별 공공기관과 사업시행자의 문제로만 치부했던 ‘공모형 PF사업’을 정부차원에서 다룬 첫 시도라는 데 의의가 있다. 그러나 기존 사업에는 적용하지 못하고 앞으로 사업시행자를 선정하는 사업부터 적용된다.
따라서 기존 사업에 대해서는 어떠한 해결방안도 제시하지 못하고 있다. 이미 100조원에 가까운 공모형 PF사업이 여러 가지 이유로 사업진행이 이뤄지지 않고 있는데 기존 사업에 대한 대책이 부재하다는 것은 매우 유감스러운 일이 아닐 수 없다. 기존 공모형 PF사업의 주요 이슈는 분양가상한제 및 급격한 사업환경 변화에 따른 사업협약 변경, 과도한 토지금액에 따른 사업성 악화 등 발주기관과 사업시행자가 풀기에는 모두 한계가 있는 난제들이다. 물론 국민권익위원회의 조직 성격상 공모형 PF사업에 대한 정책적 문제를 다루는 데 한계가 있다. 그러므로 이번 활성화 방안을 계기로 중앙정부와 지방정부 차원에서의 공모형 PF사업 정상화에 대한 대책이 추가로 논의돼야 할 것이다.
특히 이번 국회에서 논의될 분양가상한제 폐지에 공모형 PF사업이 중요한 안건으로 다뤄져야 할 것이다. 현행 공공택지 및 민간택지로 이원화돼 있는 분양가상한제 폐지안에는 공모형 PF사업이 대부분 공공택지에서 이뤄지고 있다는 사실이 제대로 부각되지 못하고 있기 때문이다.
분양가상한제는 2005년부터는 공공택지에서 2007년 9월부터 민간택지까지 확대 적용되고 있다. 분양가상한제 적용 이전에 사업자로 선정됐으나 토지매입 완료 후 본격적인 주택사업 시행 이전에 분양가상한제가 도입된 사업장은 예외 없이 분양가상한제 하에서 사업을 추진해야 하는 상황이다. 당연히 수익구조에 큰 변화가 불가피하다. 이런 경우 사업계획의 큰 틀이 정부의 정책 변화에 의해 변경된 것이므로 실시협약의 변경이 수반돼야 하나 현실에서는 그렇지 못하다. 특히 공모형 PF사업은 법적으로는 공공택지인 경우가 대부분이므로 공공택지가 분양가상한제 폐지에서 배제될 경우 공모형 PF사업은 대규모 민간투자사업의 성격이 강함에도 불구하고 그 혜택을 볼 수 없다. 공공택지는 당초 택지조성 과정에서는 공공사업이지만 공모형 PF방식으로 사업시행자를 선정하는 순간부터는 민간택지(민간이 경쟁에 의해 택지를 매입한 사업지)에 해당된다고 봐야 할 것이다. 그러나 최근의 분양가상한제 폐지에 관해서는 이러한 부분들이 제대로 구분돼 논의되고 있지 못하다.
■ 공모형 PF사업의 활성화 분양가상한제부터 손봐야
현재 표류하고 있는 공모형 PF사업을 활성화하기 위해서는 다양한 정책지원과 문제 해결이 요구되지만 가장 시급한 것은 분양가상한제 적용을 배제하는 것이다. 수용방식을 통해 저렴하게 조성된 공공택지의 일반 주택용지와는 달리 공모형 PF사업의 토지는 경쟁입찰방식에 따라 높은 가격으로 민간에 공급됐다. 공모형 PF사업의 특성상 공익성 확보를 위한 시설 투자에 많은 자본이 투여됨을 감안할 때 주택사업은 초기자금조달을 담당한 수익사업이어야 한다. 분양가상한제가 적용되면 공익성 확보에 소요되는 비용이 사업 손실을 초래하거나 공공시설의 질 저하로 나타날 가능성이 크다. 따라서 분양가상한제는 물론 토지대금의 부담을 줄일 수 있는 대금납부방식 및 토지양도방식으로의 변경, 혹은 지역사회에 필요한 공공시설 등을 공모형 사업추진과 함께 풀어낼 수 있는 등 다양한 차원에서의 기존의 실시협약 변경에 대한 적극적인 검토가 요구된다.
<공동기획: 한국건설산업연구원, 건설경제>
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지난해 글로벌 금융위기의 여파로 암울하게 시작했던 우리 경제는 당초 예상을 뒤엎고 연착륙에 성공했다. 물론 정부의 재정투자 확대와 저금리 정책 등 신속한 위기대응정책의 효과가 컸다. 주요 선진국들이 모두 막대한 재정투자를 감행하고도 아직 위기를 완전히 극복하지 못한 것을 감안하면 매우 다행스러운 일이 아닐 수 없다. 그러나 회복이 빨라지자 출구전략에 대한 논의도 활발하다. 따라서 2010년 우리 경제는 5%의 경제성장률이 예상되는 등 각종 지표는 개선될 것으로 예상되나 금리 상승, 각종 재정투자 및 정부지원정책의 종료로 인해 체감경기는 지난해보다 낮아질 가능성이 크다.
특히 저금리와 정부의 긴급한 재정투자 효과를 톡톡히 본 건설 및 부동산 시장에 2010년은 매우 중요한 해다. 과연 정부의 지원을 벗어나 민간 자력으로 경기회복을 견인해 갈 수 있을지에 관심이 쏠리고 있기 때문이다. 이미 올해 공공부문의 수주전망은 지난해보다 다소 줄어들 것으로 전망되고 있다.
상대적으로 민간건축경기가 지난해보다 좋아질 것으로 예상되지만 이는 금융위기 이후 부진했던 실적을 겨우 벗어난 정도에 지나지 않는다. 지난해 다소 활기를 띠던 신규 분양시장이 4분기 이후 다시 미분양 증가로 전환되고 재고주택시장의 거래가 다시 크게 위축되는 것을 보면 민간주택경기의 회복은 상당히 더디게 진행될 가능성이 크다. 이미 일부에서는 공공재정 투자확대 효과의 소진, 민간건축경기의 더딘 회복으로 건설 및 부동산 시장이 올해에도 여전히 부진을 면치 못할 것이라고 암울하게 보는 시각도 있다. 그러나 원전 수주 등으로 사상 최대의 수주기록을 세우고 있는 해외건설 부문이나 마지막 남은 분양가상한제 폐지 등은 건설과 부동산시장의 새로운 회복 동력으로 떠오르고 있다.
또한 금융위기 이후 고용창출에 매진하는 정부의 정책목표 달성에도 민간건축경기 활성화는 빼놓을 수 없는 중요한 부분이므로 이에 대한 정부의 지원을 기대하는 목소리도 높다. 그렇다면 민간투자를 활성화하기 위해 정부와 민간은 과연 어디에 주력해야 하는가.
■ 공모형 PF사업 활성화 - 민간건축경기와 민간투자를 동시에 회복시키는 일석이조
공모형 PF사업이 바로 해답 중 하나가 될 것이다. 공모형 PF사업은 공공과 민간이 합동으로 진행하는 대규모 복합개발사업이다. 지금과 같이 공공 위주의 경기회복에서 민간 주도의 경기회복으로 경기원동력을 교체해야 하는 시기에 매우 유용한 사업 아이템이기도 하다. 공모형 PF사업으로 조성될 복합개발사업은 대부분 지역의 랜드마크로서 도시의 종합적 기능이 집약된 핵심 시설이다. 따라서 이는 단순히 민간건축경기를 활성화하는 것에 그치지 않고 해당 지역의 고용과 경제활성화에 미치는 영향이 매우 크다. 그러므로 잘 활용한다면 일석이조, 아니 그 이상의 성과도 거둘 수 있는 사업방식이다. 이미 공모형 PF사업은 약 100조원의 사업(30여 개)이 진행되고 있다. 그러나 대부분 사업들이 아직 초기단계에 머물러 사업의 효과보다는 사업활성화를 위한 과제가 더 많은 상황이다.
2008년 중반 이후 글로벌 금융위기의 직격탄을 맞으면서 공모형 PF사업은 사실상 정체된 상황이다. 건설업계는 대규모 투자가 수반되는 PF사업에 적극 나서지 못하고 있으며, 발주처들도 대부분 사업을 유예한 실정이다. 이미 사업시행자를 선정한 사업들도 심각한 유동성 위기 속에 자금조달(PF)에 어려움을 겪어야 했으며, 발주처는 물론 FI(재무적 투자자)와 CI(시공참여자) 간 이견의 간극을 좁히지 못해 법정 소송이나 사업자 지정을 철회하는 사태까지 발생했다.
그러나 이번 금융위기를 계기로 공모형 PF사업은 건설업계와 공모기관은 물론 정부정책담당자에게 공히 사업 전반에 대해 재검토할 수 있는 기회를 얻고 있다. 최근 신규로 공모하는 사업들에 대한 민간기업들의 참여부진은 여전히 해결되지 않은 금융조달 애로에 그 원인이 있지만 신중한 참여의지로도 볼 수 있다. 여기에 국민권익위원회 등에도 내놓은 공모형 PF사업의 활성화 방안도 공모형 사업에 대한 정책적 개입을 강조하고 있어 그동안 발주기관과 민간사업자 사이에서 혼란을 겪고 있던 공모형 PF사업의 변화가 예상된다.
■ ‘공공ㆍ민간 합동형 PF사업 활성화 방안’의 평가
국민귄익위원회는 지난해 개인고충민원 형태로 제기됐던 공모형 PF사업의 문제점이 좀더 심도있는 조사와 분석이 필요하다고 판단해 ‘기획조사’를 거쳐 10개월 만에 개선방안을 발표했다(국민권익위원회, ‘공공ㆍ민간 합동 PF사업 활성화 방안’(1ㆍ13)). 이번 조사는 발주부서와 관련 상위 기관(국토해양부, 해당 시ㆍ도지사)에 15개 과제를 개선·권고하는 종합대책을 발표하면서 마무리됐다. 그러나 기존의 공모형 PF사업에는 이번 활성화 대책이 적용되지 않는다. 앞으로 사업시행자를 공모하는 사업부터 대상이 되기 때문이다. 활성화 방안의 주요 내용은 아래와 같다.
■ PF사업의 체계 정비, 사업관리 강화, 장애 해소가 주요 핵심 내용
이번 활성화 방안에서는 공모사업의 충분한 사전타당성 검토, 토지공급가격의 과다경쟁 완화 등 신중한 사업의 추진을 권고하고 있다. 동시에 중앙정부 및 해당 광역자치단체장에게 사업의 사전·사후관리를 위임하는 것을 주요 내용으로 담고 있다. 앞으로 공공기관은 공모형 PF사업 추진을 위해 전문기관의 용역 등을 받아 관계기관(국토해양부 장관, 도시자, 광역시장)에 사업타당성 자료를 제출해 승인·보고 후 사업을 시행해야 한다. 또한 공공기관은 추후 공공기관 경영 평가 시 주요 사업 성과에 공모형 PF사업의 평가를 반영해 사후관리를 받게 된다.
사업협약 변경조건도 기존보다 좀더 구체적으로 명기토록 했다. 제3의 전문기관에 협약서 내용 검토를 의뢰해 변경 가능성 여부를 판단할 수 있는 장치도 마련했다. 또한 그동안 문제가 됐던 공모기간과 공모조건은 해당 공공기관의 자율에 맡기되 현실적인 기준을 적용하도록 권고할 예정이다. 아울러 국민권익위원회에서도 지속적으로 기업고충민원 전용창구를 통해 이 문제를 취급할 예정이다.
■ 기존 사업의 사업협약 변경, 분양가상한제 등 핵심 이슈는 배제
이번 활성화 방안은 그동안 많은 문제점의 노정에도 불구하고 개별 공공기관과 사업시행자의 문제로만 치부했던 ‘공모형 PF사업’을 정부차원에서 다룬 첫 시도라는 데 의의가 있다. 그러나 기존 사업에는 적용하지 못하고 앞으로 사업시행자를 선정하는 사업부터 적용된다.
따라서 기존 사업에 대해서는 어떠한 해결방안도 제시하지 못하고 있다. 이미 100조원에 가까운 공모형 PF사업이 여러 가지 이유로 사업진행이 이뤄지지 않고 있는데 기존 사업에 대한 대책이 부재하다는 것은 매우 유감스러운 일이 아닐 수 없다. 기존 공모형 PF사업의 주요 이슈는 분양가상한제 및 급격한 사업환경 변화에 따른 사업협약 변경, 과도한 토지금액에 따른 사업성 악화 등 발주기관과 사업시행자가 풀기에는 모두 한계가 있는 난제들이다. 물론 국민권익위원회의 조직 성격상 공모형 PF사업에 대한 정책적 문제를 다루는 데 한계가 있다. 그러므로 이번 활성화 방안을 계기로 중앙정부와 지방정부 차원에서의 공모형 PF사업 정상화에 대한 대책이 추가로 논의돼야 할 것이다.
특히 이번 국회에서 논의될 분양가상한제 폐지에 공모형 PF사업이 중요한 안건으로 다뤄져야 할 것이다. 현행 공공택지 및 민간택지로 이원화돼 있는 분양가상한제 폐지안에는 공모형 PF사업이 대부분 공공택지에서 이뤄지고 있다는 사실이 제대로 부각되지 못하고 있기 때문이다.
분양가상한제는 2005년부터는 공공택지에서 2007년 9월부터 민간택지까지 확대 적용되고 있다. 분양가상한제 적용 이전에 사업자로 선정됐으나 토지매입 완료 후 본격적인 주택사업 시행 이전에 분양가상한제가 도입된 사업장은 예외 없이 분양가상한제 하에서 사업을 추진해야 하는 상황이다. 당연히 수익구조에 큰 변화가 불가피하다. 이런 경우 사업계획의 큰 틀이 정부의 정책 변화에 의해 변경된 것이므로 실시협약의 변경이 수반돼야 하나 현실에서는 그렇지 못하다. 특히 공모형 PF사업은 법적으로는 공공택지인 경우가 대부분이므로 공공택지가 분양가상한제 폐지에서 배제될 경우 공모형 PF사업은 대규모 민간투자사업의 성격이 강함에도 불구하고 그 혜택을 볼 수 없다. 공공택지는 당초 택지조성 과정에서는 공공사업이지만 공모형 PF방식으로 사업시행자를 선정하는 순간부터는 민간택지(민간이 경쟁에 의해 택지를 매입한 사업지)에 해당된다고 봐야 할 것이다. 그러나 최근의 분양가상한제 폐지에 관해서는 이러한 부분들이 제대로 구분돼 논의되고 있지 못하다.
■ 공모형 PF사업의 활성화 분양가상한제부터 손봐야
현재 표류하고 있는 공모형 PF사업을 활성화하기 위해서는 다양한 정책지원과 문제 해결이 요구되지만 가장 시급한 것은 분양가상한제 적용을 배제하는 것이다. 수용방식을 통해 저렴하게 조성된 공공택지의 일반 주택용지와는 달리 공모형 PF사업의 토지는 경쟁입찰방식에 따라 높은 가격으로 민간에 공급됐다. 공모형 PF사업의 특성상 공익성 확보를 위한 시설 투자에 많은 자본이 투여됨을 감안할 때 주택사업은 초기자금조달을 담당한 수익사업이어야 한다. 분양가상한제가 적용되면 공익성 확보에 소요되는 비용이 사업 손실을 초래하거나 공공시설의 질 저하로 나타날 가능성이 크다. 따라서 분양가상한제는 물론 토지대금의 부담을 줄일 수 있는 대금납부방식 및 토지양도방식으로의 변경, 혹은 지역사회에 필요한 공공시설 등을 공모형 사업추진과 함께 풀어낼 수 있는 등 다양한 차원에서의 기존의 실시협약 변경에 대한 적극적인 검토가 요구된다.
<공동기획: 한국건설산업연구원, 건설경제>
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