사업관리는 기본적으로 주어진 기간 내에 허용된 예산 안에서 요구되는 품질 요건을 충족시키면서 완 공하는 것을 골자로 한다. 발주자는 사업의 뚜렷한 목표 달성을 위해 발주자의 조직이나 역량으로 주어진 목표 달성이 어려울 것으로 판단되면 대안으로서 다양한 사업관리방식을 도입하게 된다. 이와 같이 사업관리방식은 기본적으로 사업에 주어진 목표를 달성하기 위한 수단으로써, 통상 사업의 목적을 달성하는 데 도움을 주기 위한 것이다. 그러나 국내의 경우 건설산업기본법(이하 건산법)이나 건설기술관리법(이하 건기법)에서 규정하고 있는 바와 같이 단지 발주자의 기능과 역할을 제3자에게 일부 위탁하기 위하여 사업관리방식이 활용되고 있다. 뚜렷한 목적 없이 사업관리를 제3자에게 위탁하는 것은 그로 인한 편익은 불분명한 반면, 발주자의 관리비용에다 사업관리비용이 추가로 발생되는 상황이 발생하게 된다.  아울러 발주자에게 주어진 책임이 없는 상태에서 발주자의 기능과 역할을 제3자에게 위탁한다는 것은 사업관리가 사업의 목표를 달성하는 수단이 아니라 발주자의 편의를 충족시키는 기능으로 전락할 위험성을 내포하고 있으며 실제 국내 공공건설사업에서 그러한 모습이 일부 나타나고 있다. 최근 국토해양부는 『감리 등 공사관리 방식 검토 기준』을 제정∙공표하였다(국토해양부 고시 제2009-1339호, 2009.12.31). 이는 건기법 시행령 50조 1항(책임감리 대상 건설공사의 범위)의 개정 (2008.12)과 시행규칙(제28조의 4 제3항 감리 용역의 적정성 검토)의 제정에 따라 발주청의 여건과 공사의 특성에 맞는 공사관리 방식 선정을 위한 세부 기준을 마련한 것이다.

이전까지 책임감리 방식은 200억원 이상 22개 공종의 사업에 대해서는 의무 적용하고, 의무대상 이외의 사업에 대해서는 발주청이 필요하다고 판단할 경우 책임감리 방식을 적용할 수 있도록 하였다. 그러나 개정된 령과 규칙에 따라 발주청은 책임감리 의무 대상 사업 이외의 사업에 대해서는 감리 용역의 적정성을 검토한 후 발주청의 여건과 공사 특성에 적합한 공사관리 방식을 선정하여 적용하게 된다.

이러한 기준을 제정하게 된 배경에는 기본적으로 책임감리제 도입 이후 발주청 인력 중 자체 감독 업무를 경험한 인력이 많지 않다는 데 있다. 더욱이 전면 책임감리제도의 확대 적용으로 인해 시공 중 발생하는 현장 여건 변화에 따른 계획 변경 등 기술적 검토사항은 감리원에 많이 의존하고 있다는 판단도 크게 작용했다. 발주청의 경험 및 인력 부족, 편의 등으로 책임감리 대상이 아닌 공사에 대한 책임감리 발주가 빈번히 발생해 왔다.

책임감리 방식은 발주청의 자율적 판단에 의해 시행할 수 있도록 한 시공감리 및 검측감리와는 달리 법에서 정한 22개 공종 200억원 이상 사업에 대해서 의무 시행토록 규정되어 있다.

그리고 의무 시행 대상 사업이 아니더라도 발주청의 판단에 따라 시행 여부 결정이 가능하게 하는 관련 조항으로 인해 발주청의 경험 및 인력 부족 등으로 책임감리 대상이 아닌 공사에 대해서도 책임감리를 시행하고 있다. 이로 인해 예산의 비효율적인 운용과 발주자 공사감독관의 기술력 저하, 감독 기능 약화 등의 부작용을 초래하고 있다는 것이 당국의 판단이다.

일례로 2005년 1월 이후 2009년 7월까지 공공발주기관에서 발주한 2956개 감리용역사업을 분석한 결과 전면책임감리 방식이 2534건으로 전체 발주 건수 중 86%를 차지하고 있으며 금액기준으로는 91%에 달하고 있다. 한 가지 주목할 점은 전면책임감리로 발주된 감리용역비 총 3조4318억원 중 책임감리 의무대상 사업은 39%인 1조3462억원인 반면 책임감리 의무대상 사업은 아니지만 발주청의 판단에 의해 자의적인 판단으로 책임감리를 적용한 사업이 61%에 달했다는 점이다. 해당 발주청의 여건에 따른 필요 불가결한 선택일 수도 있겠지만 책임감리 의무대상 사업을 규정한 관련법의 취지를 무색하게 하고 있다.

이에 건기법 시행령 제50조 제1항 각 호에서 정한 건설공사 이외의 공사에 대해서 발주청의 역량 및 공사 특성에 따른 공사관리 방식을 선정할 수 있는 세부 기준을 제시함으로써 무분별한 책임감리의 남용을 방지하는 한편, 발주자의 역량과 공사 특성에 맞는 적절한 공사관리 방식을 선정할 수 있는 의사 결정 도구를 제공하여 효율적인 사업 및 공사관리를 도모하고자 하는 것이다.

‘감리 등 공사관리 방식 검토 기준’의 기본적인 개념은 공급(발주청의 역량)이 필요 수요(관리가 필요한 사업의 수와 특성에 따른 필요 공사관리 인력)를 충족할 수 있는지를 판단하고 부족 시 적절한 공사관리 방식을 선정하여 보완하는 것이다. 즉 발주청 공사감독 인력이 부족하거나 역량이 부족한 경우는 CM, 책임감리, 시공감리, 검측감리 등의 다양한 공사관리 방식을 활용하여 부족한 공사관리 인력과 역량을 보완하게 된다.

‘감리 등 공사관리 방식 검토 기준’의 검토 절차를 보면 먼저 매년 초 해당연도의 사업계획에 의거하여 해당 발주청에서 관리해야 할 공사의 수와 공사의 특성을 평가하여 개별 공사별 난이도에 따라 미리 설정된 난이도별 최선과 차선의 공사관리 방식에 의거, 필요한 공사관리 인력량을 도출한다.

공급 측면에서는 발주기관의 역량을 평가하게 되는데, 평가는 현재 발주기관 내 공사감독이 가능한 인력의 양과 질을 평가하는 방법으로 수행한다. 이후 앞서 파악된 필요 수요량과 공급량을 비교한 후 공사 난이도에 따라 1차적으로 선정한 공사관리 방식에 필요한 인력량에 비해 공급량(발주자 역량)이 부족할 경우 공사관리 방식 조정을 거쳐 필요한 만큼 외부 인력으로 보완한다. 최종적으로 각 공사별 공사관리 방식을 최종 결정한 후 공사를 수행하게 된다. 　<그림 1 참조>



즉 총소요인력 검토 결과와 공사감독 가용인력을 비교하여 소요인력이 가용인력보다 많거나 적을 경우 공사관리방식을 조정하여 발주자의 인력이 적정하게 투입되는 공사관리 방식을 확정하게 된다. 예를 들면 해당 발주청에서 관리해야 할 사업에 필요한 공사관리 인력보다 현재 발주청 내 가용인력이 부족할 경우에는 발주청의 인력이 적게 투입되는 방식으로 조정을 하게 된다. 이후 공사관리에 필요한 인력이 가용인력의 범위 내에 들어오게 되면 공사관리 방식을 최종적으로 확정하게 된다.

‘감리 등 공사관리 방식 검토 기준’은 당초 시공단계에서의 발주기관의 공사감독 기능에 주안점을 두고 세부 기준을 수립한 한계가 있기는 하나 앞서 언급한 발주자의 책임감리 발주 남발을 방지하고 나아가 발주자의 책임성 강화 및 역량 강화를 위한 노력의 일환으로 이해할 수 있다.

발주자의 책임성 강화를 위한 공사관리 방식 선정에 있어서 기존의 감리 방식에 대한 개념을 달리할 필요가 있다. 현행 관련법에서는 감리의 종류를 책임감리, 부분책임감리, 시공감리, 검측감리로 구분하고 있으나 명칭상의 성격과 달리 시공감리와 검측감리는 발주자 직접감독의 범주로 생각하는 것이 올바른 인식일 것으로 판단된다.

발주자가 해당 건설사업을 관리하는 데 있어서 주인으로서의 책임의식 없이 행정적인 업무만을 처리하는 지원업무수행자의 역할을 하고 있는 책임감리방식과는 달리 시공감리와 검측감리에서는 발주자의 공사감독관이 책임을 지고 해당 사업을 관리한다는 의미에서 큰 차이가 있다. 따라서 시공감리와 검측감리방식을 발주자 직접 감독방식에서 일부 업무(품질, 안전, 환경, 시공관리 등)를 외부에 아웃소싱하는 방식으로 이해하는 것이 바람직하다.

현행 책임감리방식 위주의 사업관리 방식에서 직접감독방식으로의 획기적 전환은 국토해양부 산하 공기업을 제외한 지방청, 지자체 등 거의 모든 발주기관의 인력 구조 및 역량 등 여건을 고려하였을 때 어려울 것으로 판단된다. 따라서 발주기관이 주인이 되지 못하는 책임감리 방식에서 탈피하여 발주자가 어느 정도 감독으로서의 책임을 가지고 수행할 수 있는 시공감리, 검측감리 등의 방식을 통해 점진적으로 발주자의 책임성을 제고해야 한다.<그림2 참조>

보다 근본적인 처방으로 시공단계에서의 공사관리 방식을 선정하는 기준을 넘어서 정부 및 공공기관이 공적 자금을 투입하여 시행하는 사업에서 사업관리 수행방식과 주체에 대한 타당성 검토가 의무화되도록 하는 조처가 필요하다. 타당성조사 결과에 따라 사업 착수가 결정된 직후 건설공사의 기본계획 수립 이전 단계에 ‘사업관리 수행방안 검토’과정을 삽입하여 사업관리에 대한 종합계획을 사전 수립한 후 사업에 착수하도록 해야 한다.

사업관리 수행방안 검토단계에서는 발주자의 사업역량이 충분하여 주어진 사업의 목표를 달성할 수 있는지 여부를 판단할 수 있는 구체적인 방안을 검토하여야 한다. 사업의 기본 기획단계에서 사업관리 수행 주체, 사업관리방식에 대한 분석이 반드시 선행되도록 한다. 이러한 일련의 과정에서 사업의 규모, 특성, 반복성 여부, 발주자의 전문 인력과 조직, 사업관리 수행능력 등을 종합적으로 고려하여 사업관리 기능의 일부 또는 전부를 어느 단계에서 외부 전문기관에 위임하는 것이 유리한가를 검토할 필요가 있다.

장철기 건산연 연구위원