박용석 한국건설산업연구원 연구위원

민간투자사업(이하 민자사업)은 1994년부터 본격적으로 추진되어 도로, 철도 등 교통시설뿐만 아니라 환경, 국방, 학교, 문화ㆍ복지ㆍ과학관 등 다양한 시설을 공급하고 있다. 1994∼2009년까지 총 407건에 69.9조원(협약체결 기준) 규모의 민자사업이 추진되었다. 민자사업은 부족한 정부재정을 보완하고 사회적으로 필요한 사회기반시설을 적기에 확충하고 있는 것으로 평가되고 있다.

　하지만 운영단계에 접어든 일부 민자사업의 경우 부실한 교통수요예측과 최소운영수입보장(MRG)으로 인한 추가 재정지원, 그리고 통행료가 재정사업에 비해 높다는 비판이 시민단체, 언론, 국회로부터 꾸준히 제기되고 있다. 정부의 민간투자정책도 점차 재정부담을 축소하는 방향으로 운영되고 있다.

　민자사업에 대한 재정부담 축소와 각종 규제 강화는 민자사업의 리스크를 증대시키고 수익률 하락을 초래했다. 더욱이 글로벌 금융위기의 여파로 금융기관들은 민자사업에 대한 투자를 기피함에 따라 많은 사업들이 표류하고 있다.

　본 고에서는 민자시장의 문제점을 살펴보고 이후에 민자시장 정상화를 위한 정책과제를 살펴보고자 한다.

　민간투자시장의 변화와 문제점

　정부는 2005년 이후부터 민자사업에 대한 재정부담을 축소하는 방향으로 민간투자정책을 운영하기 시작했다. MRG는 2003년부터 보장기간과 보장수준을 축소한데 이어 2006년에는 민간제안사업, 2009년에는 정부고시사업에서 MRG를 폐지했다.

　2006년에 민자사업의 이익 일부를 환수하는 부(負)의 재정지원제도를 도입했다. 이 제도는 민간사업자가 정부에 대해 재정지원을 요구하지 않는 수준을 넘어서 일정 수익을 정부가 환수하는 것이다. 또한 MRG 및 건설보조금이 없는 사업에 대해서도 자금재조달 시 정부와 이익공유를 하도록 했고, 우선협상자를 선정할 때 기술과 품질보다는 가격(건설보조금 축소, 통행료 인하, BTL 사업의 경우 정부지급금 축소)에 대한 평가 비중을 높여서 정부의 재정지원 축소를 유도했다.

　민자시장의 정책환경이 변화함에 따라 민자사업의 평균 수익률은 과거 9∼10%에서 5% 내외 수준으로 대폭 낮아졌다. 즉, MRG 폐지, 재정지원 축소 등으로 사업리스크가 확대된 반면 사업수익률이 낮아져 현행 민자사업은 고위험 저수익(High Risk & Low Return) 구조로 변화하여 금융기관의 투자 매력도가 급격히 저하되었다. 민자사업의 수익구조 악화로 많은 민자사업들이 금융약정이 체결되지 않아 장기간 표류하고 있다. 대표적인 지연 사례로 7∼8년 전에 제안되어 사업시행자가 결정된 7.5조 규모의 9개 도로 민간제안사업의 경우 금융기관의 투자(금융약정) 기피로 실시계획 승인 신청 및 착공이 지연되고 있다.



민간투자시장의 변화 추이

　민자사업의 원활한 추진을 위해서는 투명성, 시장성, 경쟁성의 3대 원칙이 지켜져야 한다. 투명성은 민간투자 정책의 일관성을 의미한다. 민자사업은 장기투자사업이므로 정책에 대한 신뢰성 없이는 장기투자를 결정하기 어렵다. 시장성은 국민, 민간사업자, 정부, 금융기관 모두가 수용할 수 있는 수준의 수익성이 보장되어야 한다. 수익성이 있어야 금융조달이 가능하다. 정책의 투명성과 시장성이 보장된다면 자연스럽게 시장에서 경쟁이 발생한다. 경쟁성은 민간의 창의와 효율을 극대화 할 수 있다. 민자사업의 적정 수익을 확보해 주고 정부가 민자시장의 안정적 운영을 도모한다는 정책적 신뢰감이 형성될 때 비로소 민자시장의 활성화를 기대할 수 있다.

　그런데 우리나라 민자시장의 문제점은 시장성과 투명성의 결여에 있다. 즉, 많은 민자사업들이 금융약정이 체결되지 않아 표류하는 것은 사업의 시장성이 낮기 때문이고, 민자시장에 대한 규제를 지속적으로 강화함에 따라 정부가 민자사업의 안정적 운영을 도모한다는 정책적 신뢰감이 상실되고 있다.

　민자시장 정상화를 정책과제

　민자시장의 정상화를 위한 최우선 정책과제는 민자사업의 시장성 확보에 주력해야 한다. 이를 위해 첫째, 해지시지급금 산정 시 정액법에 의한 상각방식을 지속적으로 적용하는 것이 필요하다. 정부는 해지시지급금 산정 시 민간투자자금의 상각방법을 정률법에서 정액법으로 변경하는 한시적 특례를 도입하여 금년까지 신규 협약사업 또는 금융약정 미체결 사업에만 적용토록 했다. 정률법은 정액법보다 초기에 감가상각이 많이 상각되는데 민자사업의 운영 초기에는 차입금 규모가 크므로 담보능력 확충 차원에서 정액법이 정률법에 비해 유리하다. 금융기관 입장에서도 투자 리스크를 축소시킬 수 있다.

　둘째, 협상기간 및 운영기간 중에도 부대ㆍ부속사업을 제안할 수 있도록 하고, 현행 사전이익확정방식을 사후이익정산방식으로 개선하며, 민간사업자와 주무관청 간의 합리적 위험(이익) 분담방안의 마련이 필요하다. 현재 부대사업의 사업제안을 사업계획서 평가 단계에 제출토록 하고 있는데 부대사업은 사실상 독립된 단일사업으로 방대한 작업이 필요하다. 그런데 현재의 방식은 시간적 제약이 매우 크다. 또한 부대사업의 이익을 사전에 확정하여 부대사업의 수익을 민자사업의 통행료 인하, 정부지급금 축소 등에 사용토록 하고 있다. 그러나 부대사업의 추정순이익을 사전에 확정했으나 각종 리스크로 사업이 지연되거나 좌초될 때 민간사업자가 그 손실을 부담하고 있다. 이것은 사업리스크로 작용하여 금융기관의 투자 유치에 어려움이 있다.

　셋째, 민간투자사업의 참여주체의 기여도에 따라 이익을 공유한다는 원칙 하에 MRG가 없는 사업에 대해서는 자금재조달에 따른 이익 공유의 배제가 필요하다. 민간사업자와 주무관청 간의 이익공유의 근거는 MRG, 건설보조금 등 재정지원을 전제로 한다. 그런데 정부지원이 없거나 크게 축소되어 사업자가 모든 리스크를 부담하고 있을 경우 자금재조달 시 이익공유는 기대수익 악화 우려로 금융기관들의 투자기피 요인으로 작용하고 있다.

　넷째, 민자고속도로 통행료의 부가세 면제가 필요하다. 재정고속도로는 부가세가 면세되지만 민간사업자가 운영하는 고속도로의 통행료에는 부가세를 부과하고 있다. 민자도로의 부과세 부과로 통행료가 높게 책정되어 도로이용자의 반발과 민자사업에 대한 부정적 인식이 확대되고 있다. 또한 도로이용자의 부담 가중은 통행량 감소로 이어져 민자사업의 수익률 저하와 같은 악순환을 초래하고 있다.

　중장기적으로 다양한 민간투자 방식 및 민간투자 대상사업의 발굴이 필요하다. 이를 위해 첫째, 무료도로(Shadow Toll) 방식의 민자사업을 고려해 볼 수 있다. 무료도로 방식은 도로건설의 재원을 민간자본으로 조달하는 것으로 운전자가 직접 통행료(Real Toll)를 지급하지 않고, 정부가 양허기간 동안 해당 도로를 이용하는 차량의 수/㎞에 기초하여 민간사업자에게 대가를 지급하는 방식이다. Shadow Toll은 영국, 프랑스 등 주로 서구 유럽에서 활용하는 민자방식으로 국내 적용 시 BTL 방식으로 추진하는 것을 생각해 볼 수 있다. 무료도로 방식을 적용할 경우 국민들의 통행료 부담을 해소할 수 있고 도로건설에 부족한 정부재원의 보완과 도로 네트워크 운영의 효율화도 가능할 것으로 보인다.

　둘째, BTL 민자사업의 집중 투자 대상 사업의 다양화를 고려할 수 있다. 기존의 학교, 군시설, 하수관거 등에 대한 BTL 추진이 상당 수준 이루어진 바, 중장기적으로 사회적 필요성이 높은 시설에 대한 BTL 방식의 집중 투자를 검토할 필요가 있다. 예를 들어 교도소, 상수도, 하수재생사업, 임대주택 등을 검토해 볼 수 있다.

　맺음말

　민자사업은 기본적으로 민간사업자와 정부간의 긴밀한 파트너십이 필요하다. 현재 민자사업은 관원ㆍ민원에 의한 비용 증가 등 정부 우위적인 사업추진과 정부부담 축소 방향의 제도변화로 민간의 정책 수용성이 저하되고 있다. 장기투자자금을 유치하기 위해서는 민자사업의 장기적 안정성을 담보하는 방향으로 관련 정책을 일관성 있게 운영해야 한다.

　사업추진의 상식은 위험이 낮으면 낮은 수익(Low Risk, Low Return)을 갖고, 위험이 높으면 높은 수익(High Risk, High Return)을 누리는 데 있다. 사업 위험은 높은데 낮은 수익(High Risk, Low Return)을 갖는 듯한 현행 민자사업의 구조는 민자사업의 본질을 왜곡시켜 민자사업 활성화를 저해할 수 있다. 현재 우리나라 민자사업은 시장성이 저하되고 정부가 민자사업의 안정적 운영을 확고히 한다는 정책적 신뢰감의 상실이 가장 큰 문제이다. 이에 따라 우선적으로 민자사업의 시장성을 제고하고, 정책의 투명성을 유지하기 위한 다각적인 대안 모색이 필요하다