[시론] 건설 하도급 거래의 산업적 특수성
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,241회 작성일 11-04-27 09:55본문
이의섭 건설산업연구원 연구위원
우리나라는 하도급 방식으로 재화와 서비스를 생산하는 경우 원도급자가 하도급자에 비해 우월적 지위에 있기 때문에 정부가 개입해야 한다는 인식이 널리 퍼져 있다. 그런데 건설산업에서의 하도급 거래에서 하도급자에 대한 원도급자의 우월적 지위가 존재하는지는 따져봐야 한다.
거래 관계에서 어느 한쪽이 상대방에 비해 우월한지 여부를 판단하기 위해서는 먼저 우월적 지위의 개념을 구체적으로 정의해야 한다. 그러나 하도급 거래의 우월적 지위에 대한 명확한 개념 정의 없이, 단순히 원도급자는 대기업이고 하도급자는 중소기업이기 때문에 중소기업을 보호하기 위해 하도급 거래를 규제해야 한다고 인식하고 있는 것 같다.
이러한 논리는 자동차산업이나 전자산업과 같은 독과점 산업에서는 타당하다. 예컨대 S전자나 H자동차는 대기업이고 그들에게 부품을 납품하는 하도급업체(협력업체)는 대부분 중소기업인 경우에 해당한다고 하겠다.
그러나, 건설업의 경우 원도급체인 종합건설업체는 2009년 기준 1만1044곳에 달한다. 이 가운데 상시 종업원 수가 300명 미만인 중소기업이 1만942개사로 99.1%를 차지한다. 즉 원도급업체인 종합건설업체 대부분이 중소기업이고 대기업은 102개사로 0.9%에 불과한 것이다. 건설산업에서 중소기업 보호를 목적으로 원도급자의 우월적 지위를 규정하는 것은 타당하지 않다는 이야기다.
시장에서 원도급자가 독과점적 지위를 갖고 있다면 그 원도급자는 하도급자에 대해 우월적 지위를 갖고 있다고 할 수 있다. 마찬가지로 건설산업도 소수의 원도급자만 존재하는 독과점 산업이라면 하도급 계약을 체결할 수 있는 원도급자가 소수에 불과하므로 원도급자는 하도급자에 대해 우월적 지위를 갖고 있다고 할 수 있다.
문제는 건설산업은 독과점 산업이 아니라는 데 있다. 앞에서 언급했듯이 2009년 기준 원도급을 받는 종합건설업체는 1만1044개사이고, 하도급을 받는 전문건설업체는 3만4342개사로 완전경쟁에 가까운 산업이다.
완전경쟁 시장에서의 하도급 거래의 경우 하도급자가 오히려 원도급자에 비해 우월적 지위를 갖는 경우도 많다. 실제로 거래 관계에서 우월적 지위 여부는 거래 당사자가 갖고 있는 자산전속성(asset specificity) 등에 의해 결정되기 때문이다. 자산전속성이란 특정 자산이 특정 생산활동에 연관돼 있는 정도로서 하도급자가 전속성이 높으면(예를 들어 특정 공정에 필수적인 기술 특허를 갖고 있으면) 하도급자는 원도급자에 대해 우월적 지위를 누릴 수 있다.
이와 같이 건설하도급 거래에 대한 규제 근거를 타 산업에 비해 찾을 수 없음에도 불구하고 우리나라의 건설하도급 거래에 관한 규제는 타 산업보다 강하다. 건설 하도급은 ‘건설산업기본법’과 ‘하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 하도급법)’에서 규제하고 있다.
하도급법은 원도급자의 의무 사항으로 서면의 교부 및 서류의 보존 의무 등 10가지와 금지 사항으로는 부당한 하도급 대금의 결정 금지 등 11가지를 규정하고 있다.
건설산업기본법은 하도급 금액의 적정성심사제도를 통해 하도급 계약 금액을 규제하고 있다. 이는 발주자는 하도급자가 건설공사를 시공하기에 현저히 부당하거나 하도급 계약 금액이 해당 공사 원도급 공사금액의 일정 비율 미만일 경우 하도급자의 시공능력, 하도급 계약 내용의 적정성 등을 심사해 일정 점수 미만 시 원도급자에게 하도급자 또는 하도급 계약 내용 변경을 요구할 수 있다는 게 골자다.
미국과 일본의 경우 하도급 거래에 관해 규제하는 것은 하도급 대금 지급 기한뿐이다. 하도급 가격의 적정성 등에 대해서는 법률로 규제하지 않는다. 심지어 미국 연방정부는 ‘비드 쇼핑’(bid shoppingㆍ원도급자가 하도급 가격을 낮출 목적으로 하도급자에게 입찰받은 가격을 다른 하도급자에게 알려주는 행위)까지도 비윤리적이지만 합법적인 관행으로 여겨 금지하지 않고 있다. 우리나라의 하도급법과 유사한 일본의 ‘하청대금지불지연등방지법’은 건설업에는 적용되지 않는다.
이는 건설공사에서 하도급 금액은 원도급자와 하도급자가 자율적으로 결정할 문제이지 법으로 규제할 이론적 근거가 없기 때문이다. 따라서, 우리나라 건설공사의 하도급 적정성심사에서 원도급 가격의 일정 비율로 규제하는 방식은 재고돼야 한다. 또 건설공사 하도급 거래 공정화 정책도 다른 독과점 산업에서의 하도급 거래와 차별적으로 다루는 것이 경제의 효율성을 증진시키는 방안이 될 것이다. 특히, 현재 진행 중인 동반성장위원회의 동반성장지수 작업도 이러한 건설 하도급의 특성을 감안, 타 산업과 차별화해 개발해야 할 것이다.
우리나라는 하도급 방식으로 재화와 서비스를 생산하는 경우 원도급자가 하도급자에 비해 우월적 지위에 있기 때문에 정부가 개입해야 한다는 인식이 널리 퍼져 있다. 그런데 건설산업에서의 하도급 거래에서 하도급자에 대한 원도급자의 우월적 지위가 존재하는지는 따져봐야 한다.
거래 관계에서 어느 한쪽이 상대방에 비해 우월한지 여부를 판단하기 위해서는 먼저 우월적 지위의 개념을 구체적으로 정의해야 한다. 그러나 하도급 거래의 우월적 지위에 대한 명확한 개념 정의 없이, 단순히 원도급자는 대기업이고 하도급자는 중소기업이기 때문에 중소기업을 보호하기 위해 하도급 거래를 규제해야 한다고 인식하고 있는 것 같다.
이러한 논리는 자동차산업이나 전자산업과 같은 독과점 산업에서는 타당하다. 예컨대 S전자나 H자동차는 대기업이고 그들에게 부품을 납품하는 하도급업체(협력업체)는 대부분 중소기업인 경우에 해당한다고 하겠다.
그러나, 건설업의 경우 원도급체인 종합건설업체는 2009년 기준 1만1044곳에 달한다. 이 가운데 상시 종업원 수가 300명 미만인 중소기업이 1만942개사로 99.1%를 차지한다. 즉 원도급업체인 종합건설업체 대부분이 중소기업이고 대기업은 102개사로 0.9%에 불과한 것이다. 건설산업에서 중소기업 보호를 목적으로 원도급자의 우월적 지위를 규정하는 것은 타당하지 않다는 이야기다.
시장에서 원도급자가 독과점적 지위를 갖고 있다면 그 원도급자는 하도급자에 대해 우월적 지위를 갖고 있다고 할 수 있다. 마찬가지로 건설산업도 소수의 원도급자만 존재하는 독과점 산업이라면 하도급 계약을 체결할 수 있는 원도급자가 소수에 불과하므로 원도급자는 하도급자에 대해 우월적 지위를 갖고 있다고 할 수 있다.
문제는 건설산업은 독과점 산업이 아니라는 데 있다. 앞에서 언급했듯이 2009년 기준 원도급을 받는 종합건설업체는 1만1044개사이고, 하도급을 받는 전문건설업체는 3만4342개사로 완전경쟁에 가까운 산업이다.
완전경쟁 시장에서의 하도급 거래의 경우 하도급자가 오히려 원도급자에 비해 우월적 지위를 갖는 경우도 많다. 실제로 거래 관계에서 우월적 지위 여부는 거래 당사자가 갖고 있는 자산전속성(asset specificity) 등에 의해 결정되기 때문이다. 자산전속성이란 특정 자산이 특정 생산활동에 연관돼 있는 정도로서 하도급자가 전속성이 높으면(예를 들어 특정 공정에 필수적인 기술 특허를 갖고 있으면) 하도급자는 원도급자에 대해 우월적 지위를 누릴 수 있다.
이와 같이 건설하도급 거래에 대한 규제 근거를 타 산업에 비해 찾을 수 없음에도 불구하고 우리나라의 건설하도급 거래에 관한 규제는 타 산업보다 강하다. 건설 하도급은 ‘건설산업기본법’과 ‘하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 하도급법)’에서 규제하고 있다.
하도급법은 원도급자의 의무 사항으로 서면의 교부 및 서류의 보존 의무 등 10가지와 금지 사항으로는 부당한 하도급 대금의 결정 금지 등 11가지를 규정하고 있다.
건설산업기본법은 하도급 금액의 적정성심사제도를 통해 하도급 계약 금액을 규제하고 있다. 이는 발주자는 하도급자가 건설공사를 시공하기에 현저히 부당하거나 하도급 계약 금액이 해당 공사 원도급 공사금액의 일정 비율 미만일 경우 하도급자의 시공능력, 하도급 계약 내용의 적정성 등을 심사해 일정 점수 미만 시 원도급자에게 하도급자 또는 하도급 계약 내용 변경을 요구할 수 있다는 게 골자다.
미국과 일본의 경우 하도급 거래에 관해 규제하는 것은 하도급 대금 지급 기한뿐이다. 하도급 가격의 적정성 등에 대해서는 법률로 규제하지 않는다. 심지어 미국 연방정부는 ‘비드 쇼핑’(bid shoppingㆍ원도급자가 하도급 가격을 낮출 목적으로 하도급자에게 입찰받은 가격을 다른 하도급자에게 알려주는 행위)까지도 비윤리적이지만 합법적인 관행으로 여겨 금지하지 않고 있다. 우리나라의 하도급법과 유사한 일본의 ‘하청대금지불지연등방지법’은 건설업에는 적용되지 않는다.
이는 건설공사에서 하도급 금액은 원도급자와 하도급자가 자율적으로 결정할 문제이지 법으로 규제할 이론적 근거가 없기 때문이다. 따라서, 우리나라 건설공사의 하도급 적정성심사에서 원도급 가격의 일정 비율로 규제하는 방식은 재고돼야 한다. 또 건설공사 하도급 거래 공정화 정책도 다른 독과점 산업에서의 하도급 거래와 차별적으로 다루는 것이 경제의 효율성을 증진시키는 방안이 될 것이다. 특히, 현재 진행 중인 동반성장위원회의 동반성장지수 작업도 이러한 건설 하도급의 특성을 감안, 타 산업과 차별화해 개발해야 할 것이다.
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