[시론] 지방자치시대 도시개발의 과제
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 997회 작성일 11-08-23 09:23본문
최상희 LH 토지주택연구원 수석연구원
살기좋은, 기업하기 좋은, 명품, 친환경 등…. 선거철이 되면 후보들이 내세우는 도시의 비전들이다. 지방자치, 선거전략, 도시개발과 관련해 빼놓을 수 없는 것이 청계천이다. 청계천사업에 대해 다양한 평가가 이루어지고 있지만, 기존 도시개발 전략들이 ‘세계적이고 선진화된’ 시설과 아이템을 유치하거나 이식하는 데 중점을 두었다면, 청계천은 기존 지역자원의 가치를 복원해 시민에게 새로운 볼거리와 체험장소를 만들었다는 차별성을 갖고 있다.
또한 도시의 효율성에 기반한 자동차 위주의 네트워크를, ‘장소만들기(place- making)’를 통해 ‘보행자’, ‘시민’을 중심가치로 내세웠다는 것이다.
청계천의 성공 이후 선거과정에서 ‘도시개발’의 비전과 전략은 핵심공약으로 자리잡고 있다. 선거가 아니라도 주요 국책사업의 유치는 지자체장의 자리를 좌우할 만큼 막강한 영향력을 행사하고 있으며, 더불어 주민이 반대하는 개발사업의 시행은 주민들의 집단적인 반발을 일으키기도 한다. 지방자치제 시행 이후 다양한 지역자원의 가치를 재발굴하고 차별화된 도시개발의 가능성이 열린 것만큼 ‘개발’행위에 따른 편익, 이익, 비용의 문제를 둘러싼 갈등도 증가하고 있는 것이다.
유권자의 표심을 잡았던 개발의 비전이 사업추진, 지연, 입지갈등 등으로 유권자의 마음을 돌아서게 하는 촉매제가 되고 있다. 또한 성공한 도시개발의 아이템들이 무분별하게 확산되면서 지역의 특색을 파괴하고 어느 도시를 가도 똑같은 경관, 환경을 만들어낸다는 비판도 제기되고 있다. 지방자치시대 도시개발의 딜레마이며, 과제인 것이다.
지방자치제 시행 이후 이러한 문제들이 더 두드러지거나, 그것을 원인으로 보기는 힘들다. 다만 투표를 통해 선출된 주민의 대표가 주민의 의결, 발언권을 무시할 수 없고, 이러한 과정에서 “무엇이 바람직한 것인가?”라는 가치판단과 합리적 결정이 이루어지지 못하는 것은 아닌가 하는 우려를 제기하는 것이다.
이러한 문제와 한계를 만든 원인은 무엇일까? 다양한 원인에 기인하겠지만 2가지 정도의 원인과 해결과제를 제시할 수 있을 것이다.
먼저 사회구조가 다양화되고 있지만, 대규모 국책사업이나 도시개발의 추진체계가 이러한 다양성을 받아주기에 한계를 갖고 있다는 것이다. 예를 들어 과천 보금자리 지구지정을 둘러싼 갈등의 원인은 지구지정 시 지자체의 의견이 반영될 수 있는 경로가 없었다는 것이다. 신속한 의사결정을 위해 중앙정부 주도로 사업이 추진되고 있고 이러한 체계는 정책목표를 달성하기에 효율적이지만, 추진과정에서 지자체의 반발로 인해 오히려 사업이 지연되는 문제점을 낳고 있다. ‘보편성’, ‘효율성’을 중시하는 기존의 계획체계에서는 ‘다양성’을 담아내기 어려울 수밖에 없다. 이제는 지자체의 참여 경로를 다양화하고, 갈등을 조정해 나가는 것이 오히려 빠른 길이다.
정책목표의 다양성도 고려돼야 한다. ‘빠르고, 저렴한, 물량위주’의 가치 아래에서는 지자체장의 임기내 완료라는 성과지향적 사업추진으로 인해 지방재정이 부실화되는 문제가 발생하고 있다. 지역여건에 맞는 목표설정과 성공의 가치를 다양하게 해석하는 노력이 필요하다.
요즘 지역을 중심으로 활발하게 추진되고 있는 마을만들기 사업, 도시의 지역재생 등은 ‘지속가능성’의 가치에 기반한 사업들이다. 사업의 파급효과가 단기간에 나타나지는 않지만, 사람과 공동체의 융화와 회복은 결국 지역의 경쟁력을 만들어내는 중요한 시발점이 되고 있다. 개발의 목표가 ‘사람’, ‘공동체’인 것이며, 지역역량에 맞는 사업추진과 아이템 발굴이 무엇보다 중요하다.
두 번째는 개발사업의 공익적 가치를 달성하기 위한 이해관계자 간의 협력과 실천이 필요하다. 개발사업으로 인해 재산권 침해를 주장하는 주민을 설득해야 하고, 또한 적정한 수준에서 개발이익을 보전해줄 수밖에는 없을 것이다. 그렇지만 개발이익의 공적 환수와 활용을 위해 중앙정부나 광역정부가 만들어 놓은 규칙을 ‘조례’와 ‘특례’라는 명목으로 무분별한 요구를 받아주는 것은 오히려 ‘공공’의 역할 자체를 부정하는 결과를 초래할 것이다. 지자체의 재량으로 일정부분 조정은 가능하겠지만, 개발의 편익을 한정된 지역민에게만 돌려놓겠다고 하는 것은 결국 또 다른 주민들의 편익을 고려하지 않는 것이며, 공공서비스의 균등한 배분이 공공의 중요한 역할이라고 할 때 이를 스스로 부정하는 것이다.
이제는 개발이 이루어지는 곳에 무조건 이익이 발생하는 시대는 아니다. 더불어 도시개발의 이익을 해당지역 주민만이 누리는 것이 아닌 지역과 도시의 공익적 가치를 위해 활용될 수 있도록 사회적 인식을 전환해야 하고, 주민의 민원을 직접적으로 대면하고 관리하는 지자체의 역할이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.
지방화시대 도시개발은 그 다양성이 증가한 만큼 일선에 있는 담당자의 고충도 증가하고 있고 그에 비해 할 수 있는 권한과 역량은 부족한 상황이다. 지방정부, 광역정부, 중앙정부가 협력해 도시의 지속가능한 발전을 도모하고, 경쟁력을 높일 수 있는 협력적 거버넌스 구축을 통해 상생발전하기 위한 고민이 필요하다.
살기좋은, 기업하기 좋은, 명품, 친환경 등…. 선거철이 되면 후보들이 내세우는 도시의 비전들이다. 지방자치, 선거전략, 도시개발과 관련해 빼놓을 수 없는 것이 청계천이다. 청계천사업에 대해 다양한 평가가 이루어지고 있지만, 기존 도시개발 전략들이 ‘세계적이고 선진화된’ 시설과 아이템을 유치하거나 이식하는 데 중점을 두었다면, 청계천은 기존 지역자원의 가치를 복원해 시민에게 새로운 볼거리와 체험장소를 만들었다는 차별성을 갖고 있다.
또한 도시의 효율성에 기반한 자동차 위주의 네트워크를, ‘장소만들기(place- making)’를 통해 ‘보행자’, ‘시민’을 중심가치로 내세웠다는 것이다.
청계천의 성공 이후 선거과정에서 ‘도시개발’의 비전과 전략은 핵심공약으로 자리잡고 있다. 선거가 아니라도 주요 국책사업의 유치는 지자체장의 자리를 좌우할 만큼 막강한 영향력을 행사하고 있으며, 더불어 주민이 반대하는 개발사업의 시행은 주민들의 집단적인 반발을 일으키기도 한다. 지방자치제 시행 이후 다양한 지역자원의 가치를 재발굴하고 차별화된 도시개발의 가능성이 열린 것만큼 ‘개발’행위에 따른 편익, 이익, 비용의 문제를 둘러싼 갈등도 증가하고 있는 것이다.
유권자의 표심을 잡았던 개발의 비전이 사업추진, 지연, 입지갈등 등으로 유권자의 마음을 돌아서게 하는 촉매제가 되고 있다. 또한 성공한 도시개발의 아이템들이 무분별하게 확산되면서 지역의 특색을 파괴하고 어느 도시를 가도 똑같은 경관, 환경을 만들어낸다는 비판도 제기되고 있다. 지방자치시대 도시개발의 딜레마이며, 과제인 것이다.
지방자치제 시행 이후 이러한 문제들이 더 두드러지거나, 그것을 원인으로 보기는 힘들다. 다만 투표를 통해 선출된 주민의 대표가 주민의 의결, 발언권을 무시할 수 없고, 이러한 과정에서 “무엇이 바람직한 것인가?”라는 가치판단과 합리적 결정이 이루어지지 못하는 것은 아닌가 하는 우려를 제기하는 것이다.
이러한 문제와 한계를 만든 원인은 무엇일까? 다양한 원인에 기인하겠지만 2가지 정도의 원인과 해결과제를 제시할 수 있을 것이다.
먼저 사회구조가 다양화되고 있지만, 대규모 국책사업이나 도시개발의 추진체계가 이러한 다양성을 받아주기에 한계를 갖고 있다는 것이다. 예를 들어 과천 보금자리 지구지정을 둘러싼 갈등의 원인은 지구지정 시 지자체의 의견이 반영될 수 있는 경로가 없었다는 것이다. 신속한 의사결정을 위해 중앙정부 주도로 사업이 추진되고 있고 이러한 체계는 정책목표를 달성하기에 효율적이지만, 추진과정에서 지자체의 반발로 인해 오히려 사업이 지연되는 문제점을 낳고 있다. ‘보편성’, ‘효율성’을 중시하는 기존의 계획체계에서는 ‘다양성’을 담아내기 어려울 수밖에 없다. 이제는 지자체의 참여 경로를 다양화하고, 갈등을 조정해 나가는 것이 오히려 빠른 길이다.
정책목표의 다양성도 고려돼야 한다. ‘빠르고, 저렴한, 물량위주’의 가치 아래에서는 지자체장의 임기내 완료라는 성과지향적 사업추진으로 인해 지방재정이 부실화되는 문제가 발생하고 있다. 지역여건에 맞는 목표설정과 성공의 가치를 다양하게 해석하는 노력이 필요하다.
요즘 지역을 중심으로 활발하게 추진되고 있는 마을만들기 사업, 도시의 지역재생 등은 ‘지속가능성’의 가치에 기반한 사업들이다. 사업의 파급효과가 단기간에 나타나지는 않지만, 사람과 공동체의 융화와 회복은 결국 지역의 경쟁력을 만들어내는 중요한 시발점이 되고 있다. 개발의 목표가 ‘사람’, ‘공동체’인 것이며, 지역역량에 맞는 사업추진과 아이템 발굴이 무엇보다 중요하다.
두 번째는 개발사업의 공익적 가치를 달성하기 위한 이해관계자 간의 협력과 실천이 필요하다. 개발사업으로 인해 재산권 침해를 주장하는 주민을 설득해야 하고, 또한 적정한 수준에서 개발이익을 보전해줄 수밖에는 없을 것이다. 그렇지만 개발이익의 공적 환수와 활용을 위해 중앙정부나 광역정부가 만들어 놓은 규칙을 ‘조례’와 ‘특례’라는 명목으로 무분별한 요구를 받아주는 것은 오히려 ‘공공’의 역할 자체를 부정하는 결과를 초래할 것이다. 지자체의 재량으로 일정부분 조정은 가능하겠지만, 개발의 편익을 한정된 지역민에게만 돌려놓겠다고 하는 것은 결국 또 다른 주민들의 편익을 고려하지 않는 것이며, 공공서비스의 균등한 배분이 공공의 중요한 역할이라고 할 때 이를 스스로 부정하는 것이다.
이제는 개발이 이루어지는 곳에 무조건 이익이 발생하는 시대는 아니다. 더불어 도시개발의 이익을 해당지역 주민만이 누리는 것이 아닌 지역과 도시의 공익적 가치를 위해 활용될 수 있도록 사회적 인식을 전환해야 하고, 주민의 민원을 직접적으로 대면하고 관리하는 지자체의 역할이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.
지방화시대 도시개발은 그 다양성이 증가한 만큼 일선에 있는 담당자의 고충도 증가하고 있고 그에 비해 할 수 있는 권한과 역량은 부족한 상황이다. 지방정부, 광역정부, 중앙정부가 협력해 도시의 지속가능한 발전을 도모하고, 경쟁력을 높일 수 있는 협력적 거버넌스 구축을 통해 상생발전하기 위한 고민이 필요하다.
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