최민수 한국건설산업연구원 건설정책연구실장

　1. 종합평가 방식의 적용 실태

　과거 일본의 경쟁입찰에서는 예정가격을 설정하고 그것을 밑도는 최저의 입찰자를 낙찰자로 결정하는 방식이 널리 활용됐다. 그러나 최근에는 입찰가격 뿐만 아니라 입찰참가 희망자의 기술제안도 고려해 낙찰자를 결정하는 종합평가방식이 널리 활용되고 있다.

　종합평가낙찰방식은 경쟁입찰의 일종이지만 가장 낮은 가격(lowest price)의 입찰자가 반드시 낙찰받는 것이 아니라 기술제안서의 평가점수가 높다면 입찰가격이 높더라도 낙찰자가 될 수 있는 방식이다.

　종합평가낙찰방식은 입찰자의 입찰가격과 기술력을 종합적으로 판단할 수 있는 뛰어난 방식이다. 그런데 가격은 간단하게 높고 낮음을 판단할 수 있지만 기술력 평가는 어떻게 객관화할 수 있는지, 또 입찰가격과 어떻게 관련지어 평가할 것인가 하는 문제가 발생한다. 이 때문에 종합평가낙찰방식은 일본의 정부회계법에서는 이미 정비되어 있던 조달 방식이나, 1999년 이전에는 거의 적용 실적이 없었다.

　그러나 2005년 3월 ‘공공공사 품질확보 촉진에 관한 법률’이 제정된 것을 계기로 가격과 기술력을 종합적으로 평가하는 방식이 전면적으로 도입됐다. 최근에는 지방 공공단체에서도 종합평가방식의 적용이 현저하게 증가하고 있다.

　국토교통성에서 공공공사 입찰시 종합평가방식을 적용한 건수는 1999년도 2건에 불과했으나, 2002년도 472건을 넘어설 만큼 급격히 증가해 2009년에는 건수기준 99.2%, 금액기준 99.6%가 종합평가낙찰제로 발주되어 거의 100%에 도달한 모습이다.

　2. 종합평가낙찰방식의 유형 및 실시 절차

　(1) 종합평가 낙찰방식의 대상 공사

　종합평가낙찰방식의 대상 공사는 종합평가에 의해 공사의 질적 개선을 기대할 수 있는 유형으로 규정되어 있다. 그 유형은 크게 ①종합적 코스트의 감축 ②공사 목적물의 기능ㆍ성능 향상 ③사회적 요청에 적절한 대응의 3가지로 구분된다.

　첫 번째 유형은 입찰자가 제시한 성능, 기능, 기술 등에 의해 공사가격에 유지 갱신비 등의 라이프사이클 코스트를 더한 종합적인 코스트 측면에서 상당한 차이가 발생하는 공사를 말한다.

　두 번째 유형은 입찰자가 제시한 기술제안에 의해 공사 가격에는 큰 차이가 없으나 공사 목적물의 초기 성능의 지속성, 강도, 안정성 등 성능ㆍ기능에 상당한 차이가 발생하는 공사를 말한다.

　세 번째 유형은 환경의 유지, 교통의 확보, 특별한 안전 대책, 자원절약 대책 또는 리사이클 대책을 필요로 하는 공사이며, 입찰자가 제시하는 기술제안에 의해 공사가격의 차이와 비교할 때 대책의 달성 효과 측면에서 상당한 차이가 발생하는 공사를 말한다.

　(2) 종합평가방식의 유형

　종합평가낙찰방식에서 입찰자에게 요구하는 기술 경쟁의 내용은 공사의 규모와 기술적 난이도, 기술적 개선 가능성, 공사를 둘러싼 사회 환경, 토지 이용 상황 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 한다. 지난 2005년 4월에 시행된 ‘공공공사의 품질확보 촉진에 관한 법률’에 의거해 국토교통성이 설치한 위원회에서 2005년 9월에 책정한 ‘종합평가 가이드라인’을 보면 종합평가방식을 간이형, 표준형 및 고도기술제안형의 3가지 형식으로 분류하고 있다.

　간이형은 시공능력 확인형으로서 기술적인 개선 여지가 작은 공사에 대해서 시공의 확실성을 확보하는 것을 목적으로 적용하며, 시공 계획이나 동종ㆍ유사공사 경험, 공사성적 등에 기초해 기술력과 가격을 종합 평가한다.

　표준형은 시공제안형으로, 기술적 개선 여지가 큰 공사에서 안전 대책, 교통ㆍ환경에 미치는 영향, 공사기간 단축 등의 관점에서 기술 제안을 요구하고 가격과 함께 종합 평가를 실시한다.

　고도기술제안형은 기술적인 개선 여지가 매우 큰 공사에서 기술제안의 범위를 확대해 강도, 내구성, 유지관리 용이성, 환경 개선, 주변 경관과의 조화, 라이프사이클 코스트 저감 등의 관점에서 고도의 기술 제안을 요구하고 종합 평가를 실시한다. 예를 들면 설계ㆍ시공일괄발주(디자인ㆍ빌드) 방식 등에 의해, 공사 목적물 자체에 대한 제안도 인정한다.

　(3) 종합평가방식의 실시 절차

　종합평가방식의 실시 절차는 일반경쟁입찰의 절차와 크게 다른 것은 없지만 일반경쟁입찰 방식에서 요구하는 기술 자료와는 별도로 각각의 유형에 대응해 기술제안서 제출을 요구하고 있기 때문에, 제출 기간이나 심사 기간이 장기화되는 점이 특징이다.

　예를 들면 일반경쟁입찰은 입찰공고로부터 입찰까지 50일 전후가 표준적으로 소요되지만, 고도기술제안형 종합평가방식은 가장 기간이 짧은 유형인 경우에도 3개월 이상을 필요로 한다.

　한편 2006년 12월 8일 국토교통성으로부터 ‘긴급 공공공사 품질확보 대책’이 시달됐고, 그 일환으로 새롭게 ‘시공체제확인형 종합평가방식’을 시행하게 되었다. 대상 공사는 원칙적으로 일반 토목공사, 강교(steel bridge) 상부 공사, 프리스트레스트 콘크리트 공사 및 항만, 공항 등으로서 예정가격이 2억엔 이상으로 규정되어 있지만 그 밖에도 시공체제확인형 종합평가방식을 시행할 수 있다.

　이 방식에서는 기술평가점수 외에 새로이 시공체제평가 점수를 마련하고 그 배점을 30점으로 하였으며, 기술제안에 대한 가산점수를 지금까지 ‘10~50점’에서 ‘10~70점’으로 상한을 높였는데, 2006년 12월 이후 입찰 공사부터 적용되고 있다.

　(4) 입찰평가 점수의 산정 방법

　일반적으로 3가지 평가 방법을 사용하고 있다.

　① 제산(除算) 평가법 : 기술 제안을 점수로 평가하고, 그 평가점수를 입찰 가격으로 나누어 입찰평가 가치가 최대가 되는 입찰자를 낙찰자로 결정하는 방법

　② 가산(加算) 평가법 : 기술 제안과 입찰 가격을 점수로 평가하고, 양자를 가산해 최대 점수를 얻는 자를 낙찰자로 결정하는 방법

　③ 환산 가격법 : 기술 제안을 화폐 가치로 환산하고, 그 값을 입찰가격에서 감액한 환산 입찰가격이 최소가 되는 입찰자를 낙찰자로 결정하는 방법

　다만, 일본의 회계법 하에서는 어떠한 낙찰자 결정 방법을 따르더라도, 낙찰자의 가격 제안은 발주자가 작성한 예정가격 이내여야 한다. 국토교통성에서는 2000년 3월 건설대신과 대장대신의 협의에 근거해, 제산(除算) 평가방식을 원칙으로 하고 있다. 다만, 제산평가방식은 가산평가방식과 비교할 때, 기술제안의 내용이 열악하더라도 덤핑 등의 저가 입찰에 의해서 낙찰 가능성이 높아지는 결점이 있다. 따라서 최근에서 가산평가방식이 주로 검토되고 있으며, 지방공공단체에서는 가산평가방식이 많이 사용되고 있다.

　3. 표준형 종합평가방식

　발주자의 요구 사항으로서 공사 목적물의 성능ㆍ기능 등의 요구 요건, 기술제안을 요구하는 범위, 시공 조건 등을 입찰설명서에 제시한다. 표준형에서는 기술 제안을 요구하고 해당 기술 제안의 실현성이나 안전성 등에 대해 심사ㆍ평가를 실시한다. 기술제안을 요구하는 사항은 △종합적인 코스트의 감축에 관한 기술 제안 △공사 목적물의 성능ㆍ기능의 향상에 관한 기술 제안 △사회적 요청에의 대응에 관한 기술 제안 △기술 제안과 관련되는 구체적인 시공 계획 △필요시 기업의 시공 실적이나 배치예정 기술자의 능력에 대해 평가 등이다.

　2005년에 제정된 ‘공공공사 품질확보 촉진에 관한 기본방침’에는 “발주자는 기술제안의 내용의 일부를 개선함에 의해 보다 뛰어난 기술제안이 되는 경우 또는 일부의 미비를 해결할 수 있는 경우에는 기술제안 심사에 있어서 제안자에게 해당 기술제안의 개선을 요구하거나 또는 개선안을 제안할 기회를 줄 수 있다”고 명시되어 있다. 이 때문에 기술제안을 개선할 수 있는 취지를 입찰설명서 등에 반영한다.

　4. 간이형 종합평가방식

　간이형 종합평가방식이란 기술적인 개선 여지가 작은 공사로서 간단하고 쉬운 시공계획이나 동종ㆍ유사 공사의 경험, 공사 성적 등에 기초해 성능과 입찰 가격을 종합적으로 평가하는 방식이다.

　간이형의 평가는 공사현장 조건 등을 근거로 하여 적절하고 확실히 시공할 수 있는 능력을 가지고 있는가를 확인하기 위해 간단하고 쉬운 시공계획을 평가하는 것을 원칙으로 한다.

　또 공사 내용이나 규모 등 공사 특성이나 지역 특성 등에 대응해 적당한 평가 항목이나 득점 배분을 설정할 필요가 있다. 최근에는 시공계획 및 배치예정 기술자의 능력에 대한 평가 항목의 비중이 커지는 경향이 있다.

　5. 시사점

　한국의 경우 제도적으로는 기술경쟁을 가미할 수 있는 턴키입찰이나 대안입찰, 기술제안입찰 등이 존재하고 있지만 최근 주관적 심사의 문제점이 불거지면서 오히려 적용건수가 축소되는 현상을 보이고 있다. 또 입찰자의 가격과 계약이행능력을 동시에 평가할 수 있는 적격심사낙찰제가 존재하지만 그동안 운영 과정에서 ‘운찰제’ 논란이 증가하면서 정부에서는 적격심사낙찰제를 축소하고 그대신 최저가낙찰제를 100억원 이상으로 확대할 계획이다.

　그러나 일본 등 외국의 사례를 살펴볼 때 가격경쟁 일변도에서 벗어나 가격과 기술력을 동시에 평가하는 입찰 방식이 글로벌스탠더드로 자리잡고 있음을 고려할 때 국내에서도 기술경쟁 위주로 입ㆍ낙찰 제도를 정비해 나갈 필요성이 있다.

　이를 위해서는 발주기관의 의식 개혁과 더불어 발주자 측에서 책임과 권한을 가지고 가장 적격한 낙찰자를 선정하려는 노력이 필요하다. 기술력 평가는 해당 공사에 가장 적합한 낙찰자를 선정한다는 측면에서 중요하다고 볼 수 있으며, 더 나아가 발주자 측면에서도 민간의 기술제안을 받아 보다 효율적으로 프로젝트를 수행할 수 있다는 점에서 매우 유용한 방식이다. 따라서 가격 이외에 기술능력을 종합평가하는 입찰 방식에 대하여 고민해볼 필요가 있다.

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