“공무원은 국민의 대리인이다. 법규 중심의 행정만을 할 것이 아니라 모범적인 발주자의 역할이 무엇인지를 고민하고 권한과 재량을 책임있게 사용해야 할 것이다.” (이상호 GS건설 경제연구소장)

　“예산절감에 대한 발주자의 사고 전환이 요구된다. 앞으로 시공단계가 아닌 총생애주기 비용으로 접근해야 한다.” (이복남 한국건설산업연구원 연구위원)

　공사 발주와 관련해 정도를 벗어난 지자체들의 부당함이 논란이 되고 있는 가운데 업계 전문가들은 그 해법으로 발주자들의 태도 변화를 한목소리로 요구했다. 민간에서 부당함을 견제할 수 있는 장치가 전무한 현실에서 발주자들이 스스로 바뀌지 않는다면 진정한 의미의 상생은 공염불에 불과하다는 이야기다. 정당한 가격에 적정한 업체를 선택할 수 있도록 유도하는 가이드라인 설정 및 관련법 개정, 그리고 이를 관리ㆍ감시할 컨트롤 타워 설치 등 제도적으로도 뒷받침돼야 한다고 전문가들은 입을 모았다.

　진정한 상생은 ‘갑’부터 실천해야

　최근 사회적 분위기로는 상생이 선택사항이 아닌 필수사항이 된 듯한 모습이지만 계약상대자로 국가ㆍ공공기관이 들어갈 경우 상생이라는 단어는 찾아볼 수 없는 것이 사실이다. 상생의 실종은 관을 주로 상대하는 건설산업에서 특히 그렇다. ‘영원한 갑’이라는 우스갯소리가 있듯 대부분의 공공공사는 발주처 중심으로 진행되고 있는 게 현실이다.

　발주처의 입장에서도 할 말이 없는 것은 아니다. 한정된 예산에 맞춰 공사를 진행하려면 부득이하게 무리한 발주를 할 수밖에 없다는 것이다.

　그러나 이러한 무리한 공사발주는 지역경제, 나아가 국가경제를 갉아먹을 것이라는 게 전문가들의 지적이다.

　계약제도와 관련해 대한건설협회의 한 관계자는 “표준품셈 이하로 과다하게 삭감 발주된 공사를 낙찰받아 하게 되면 해당 업체의 경영여건 악화는 물론 하도급ㆍ자재 공급업체의 동반부실을 초래하게 된다”고 말했다.

　다른 관계자는 “상생을 강조하면서 각 지자체들이 불법하도급 해소를 위해 노력하고 있지만, 역설적으로 지자체들은 불법하도급을 조장하고 있다”고 단언했다. “건설업의 특성상 발주자-원도급자-하도급자 등 단계별로 이뤄지는 계약관계에서 발주자가 무리한 공사발주를 한다면 원도급자 역시 무리한 하도급을 요구할 수 밖에 없다”는 설명이다.

　예산절감에 대한 사고전환 필요

　이복남 연구위원은 “불법하도급을 원처적으로 막으려면 예산절감에 대한 발주자의 접근방식이 달라져야 한다”고 역설했다. 그는 “예산절감은 단순히 시공단계에서 예정가격의 얼마로 발주하는 것이 아니라 총생애주기 비용으로 평가해야 할 필요가 있다”고 말했다.

　총생애주기 비용이란 시설물의 시공 이후 유지ㆍ관리에 필요한 예산까지 아우르는 개념이다. 무리한 발주로 인해 공사가 부실하게 됐을 경우 유지ㆍ관리에는 더 많은 비용이 투입될 수밖에 없으며, 이는 결과적으로 예산낭비에 해당한다는 것이다.

　선진국에 비해 우리나라의 발주방식은 공사의 공정한 실행보다는 예산 삭감에만 초점이 맞춰져 있다는 게 이 연구위원의 지적이다. 미국의 경우 낙찰가격이 발주기관이 설정한 추정가격에서 ±15% 이상 오차가 날 경우 금액을 재산정한다. 주의깊게 살펴볼 점은 입찰자는 추정가격에서 +15% 이내 범위에서 입찰을 할 수 있다는 것이다.

　이 연구위원은 “우리 국가계약법에서 최저가낙찰제의 경우 예정가 이상으로 써 낸 입찰자는 자동 탈락시키는 것과 차이가 난다. 추정가나 예정가는 어디까지나 공무원들이 잠정적으로 정한 숫자에 불과하다. 해당 공사의 실행가는 업체들이 가장 정확히 뽑아낸다는 점을 미국에서는 인정하고 있는 것”이라며 입찰의 상한선(예정가) 폐지를 주장했다. 일본의 경우 상한선이 있긴 하나 시장가격으로 예정가를 산정하기 때문에 입찰자로서는 부담이 적은 편이다.

　이와 함께 이 연구위원은 공사비를 한번 더 쥐어짜는 제도로 전락해버린 적격심사제도 등 발주방식의 제도적 개선을 주장했다.

　핵심성과지표(KPI) 도입 추진을

　이상호 연구소장은 발주자의 혁신을 주장하며 평가 방식으로 핵심성과지표(KPI) 도입 추진을 제시했다. KPI(Key Performance Indicator)란 마케팅 용어로 매출이나 이익처럼 기업체의 과거 실적을 나타내는 것이 아닌 미래 성과에 영향을 주는 핵심지표를 묶은 평가기준이다.

　이 연구소장은 “시설공사를 총생애주기로 고려한다면 발주 이후 시공뿐 아니라 유지ㆍ관리가 잘 이뤄지는가 사후평가해 볼 필요가 있다”고 주장했다.

　그는 긍정적인 차원에서 ‘좋은 발주자상’도 고려해 볼 만하다고 조언했다. 최우수건설업체상 등 발주처에서 주는 상과는 반대로 업체가 우수 발주자를 선정하게 되면 모범적인 발주자의 롤모델이 만들어질 수 있다는 설명이다.

　그러나 무엇보다 발주자의 인식변화가 선행되어야 한다고 역설했다. 이 연구소장은 “국가계약법 제1조는 ‘계약업무의 원활한 수행을 도모함을 목적으로 한다’고 되어 있다. 결국 법이 정한 테두리 내에서 계약만 원활하게 끝내면 발주자의 역할은 다 한 것이나 다름없다”면서 “그러나 법규중심의 행정이란 ‘무책임한 행정’의 다른 말이다. 발주자가 국민의 대리인으로서 공공공사를 발주한다면 정말 무엇이 공공을 위한 것인지 고민을 해야 한다”고 말했다. 물론 책임행정을 하기 위해서는 관련 발주자의 재량도 강화되도록 관련법 개정이 이뤄져야 한다.

　각 지자체에서 만연되고 있는 저가발주와 관련, 건산연의 다른 전문가는 “설계도서를 온라인상으로 배포하고 고의적으로 단가를 삭감해 적용하는지 원가조사 검토기관을 설치해 스크린을 강화해야 한다”고 말했다.

정회훈기자 hoony@