최민수 건산연 건설정책연구실장

　최근 최저가낙찰제의 문제점이 지속적으로 대두되면서 우리나라에 적합한 최고가치낙찰제에 대한 관심이 증가하고 있다. 선진국 사례를 보면, 미국과 영국에서도 과거에는 최저가낙찰제를 널리 사용했으나 과도한 클레임으로 사회문제가 심각하였고, 이러한 클레임의 결과 대부분 낙찰 후 계약변경에 의해 공사가격 상승이라는 문제를 안고 있었다. 이를 해소하기 위하여 구미 각국에서는 공공조달제도의 개혁을 시도하였고, 개혁 방향으로 최고가치(Best Value)나 VFM(Value for Money)을 추구한 바 있다. 여기서는 구미 주요국을 대상으로 공공조달제도의 개혁 과정과 더불어 현재의 입찰ㆍ계약방식을 개관함으로써 국내 입낙찰 제도의 개선 방향을 살펴보고자 한다.

　　

　1. 미국

　미국에서는 종래 연방조달에서 봉인입찰(Sealed Bidding)에 의하여 최저가격으로 낙찰자를 결정하고 있었다. 이 방식은 투명도가 높고 공정하며 경쟁원리에도 부합되나, 가격만을 낙찰기준으로 하고 있어 덤핑낙찰이 일반화되고 낙찰 후 빈번하게 계약변경이 나타나는 문제점이 존재했다. 특히 대규모 공사에서는 낙찰가격으로 공사가 완공되지 않고 방대한 계약변경을 거쳐 가격 상승이 일반화됐다. 그 결과 정부의 최종적인 지불액은 당초 예산을 큰 폭으로 웃돌게 되고 공사기간도 늦어지는 일이 많았다. 처음부터 클레임을 통한 계약변경을 염두에 두고 저가 입찰을 통해 낙찰을 노리는 건설업자도 있었다.

　연방정부는 이러한 상황에서 더 이상 경쟁원리가 기능하지 못한다는 결론에 이르렀으며, 그 결과 베스트밸류(Best Value)의 개념이 생겨났다. 이것은 낙찰자 선정시 가격 기준과 함께 기업의 과거 실적이나 기술력, 재무능력 등의 요건을 고려하는 것으로서, 반드시 최저가격을 낙찰기준으로 하지 않겠다는 것을 의미한다. 이 베스트밸류의 개념을 이용하면서 최저가격으로 조달한 경우보다 오히려 장기적으로 비용 삭감이 가능해졌다고 한다.

　미국에서는 연방정부와 지방정부에서 서로 다른 법령ㆍ규칙에 근거하여 공공조달이 추진되고 있다. 연방정부는 연방조달규정(Federal Acquisition Regulation, FAR)에 근거하여 입찰ㆍ계약 절차를 진행한다. 소액 조달에 활용되는 간이조달방식(Simplified Acquisition Procedures)을 제외하고는 입찰방식에 관계없이 ‘충분히 그리고 열린 경쟁(Full and Open Competition)’에 의해서 업자를 선정하는 것이 원칙으로 되어 있다.

　우선, 간이조달방식은 중소규모 공사 발주에 활용된다. 소수 민족이나 조건이 불리한 중소기업, 여성이 오너인 기업에 대해 수주 기회를 주기 위해 활용되기도 한다. 발주는 가급적 유자격업자에게 공평하게 배분되도록 규정하고 있다. 반복해서 사용하는 물품이나 서비스 조달에 있어서는 포괄조달협정(Blanket Purchase Agreement)을 맺을 수 있다.

　봉인입찰은 전통적 입찰방식으로서 입찰 제출을 요청한 후 공개 장소에서 개찰하고, 최저가격 입찰자와 계약하는 방식이다. 장점은 가장 빠르고 투명하다는 것이다. 하지만 덤핑 입찰을 제어하기 어렵고, 낙찰 후 계약변경에 의해 발주자의 지급액이 당초 예산을 큰 폭으로 초과하거나, 공기(工期)가 늦어지는 사례가 많다.

　경쟁적 협상입찰(Competitive Negotiated Proposals)은 봉인입찰의 결점을 보완하고 최고가치를 추구하기 위한 방식이다. 연방정부에서는 이 방식의 채용이 일반화되었는데, 협상입찰이 이용되는 경우는 △공사기간이 중요한 요소인 경우 △가격 이외의 요소에 근거해서 낙찰자를 선정할 필요가 있는 경우 △입찰자와 논의가 필요할 경우 등이다.

　이 방식은 정부가 ‘제안요청서(Request for Proposal)’를 제시하고, 입찰자가 제출한 제안서를 평가ㆍ검토하여 낙찰자를 선정한다. 이 과정에서 입찰절차의 미비점 등에 대해서 입찰자와 논의하는 유연성이 인정되며, 계약 이전에 입찰서류를 갱신할 기회가 주어지는 것이 일반적이다.

　협상입찰에서는 정부에게 베스트밸류를 가져다줄 수 있는 평가 요소를 사전에 규정해야 한다. 반드시 고려해야 하는 평가요소로는 가격, 품질(기술적 장점 등), 과거 실적 등 3가지 요소가 있다. 그 외 인적자원, 경영평가 등이 있다. 평가에서는 각 평가요소를 정량화하는 점수평가보다도 평가결과를 설명하기 위한 스토리적인 기술이 필요하게 된다. 미국연방회계검사원(Government Accountability Office, GAO)에서도 낙찰자의 선정 이유를 정성적으로 기술하고 설명하도록 추천하고 있다.

　협상입찰에서는 응모자를 소수로 추려서 효율적인 협상을 위해 2단계 선정 방식이 이용되는 경우가 많다. 또, 입찰자에게 대가를 지불하고 정부가 가진 완성설계 정보를 일부 제공하고, 건설 실행 가능성이나 설계도서의 제반 문제에 대해 입찰자로부터 의견이나 개선안을 제공받는 방식이 이용되기도 한다.

　이 과정에서 정부는 중시하는 평가 요소를 입찰자에게 알려주는 것이 가능하다. 협상 과정에서는 다른 입찰자나 입찰자수, 타 사의 제안을 비공개로 하기 때문에 각 입찰자는 개선 제안을 통해서 수주로 연결시키기 위해 노력하게 되고, 가격 측면에서도 경쟁원리가 작동하게 된다.

　2. 영국

　영국에서는 종래 공공공사와 민간공사 모두 공사가격의 최소화를 추구하는 경향이 강했고, 수주자와 발주자, 나아가 수주자끼리도 적대적 관계가 많았다. 그 결과 가격을 낮게 덤핑하여 우선 수주한 상태에서, 그 후 시공단계에서 설계 미비 등을 주장하고 계약변경을 통해 계약액의 상승을 도모하는 ‘클레임 문화’가 만연된 바 있다. 발주자와 수주자 관계가 적대적이기 때문에 발주자의 요구에 맞는 공사가 이루어지지 않고, 완성물이 충분한 성능을 갖추지 못하거나 발주 후 계약변경에 따른 예산 초과나 공기 연장이 빈번하게 발생하였다.

　이러한 상황을 타파하기 위하여 비용대비가치(Value For Money, VFM)의 최대화를 목표로 하는 공공조달 개혁이 이루어졌으며, 더 나아가 발주자와 수주자 간에 리스크와 그에 대한 보수, 발생하는 문제점과 그에 대한 대처를 공유하고, 양자의 장기적 협력관계 구축이나 수주자에 대한 인센티브 부여 등을 도모하는 파트너링 방식의 계약도 등장하게 되었다.

　영국의 입찰방식은 공개경쟁, 제한경쟁, 협상방식(경쟁적 협상과 비경쟁적 협상)이 있다. 영국 정부는 공사시공이나 컨설턴트 업무의 경우, 가능하다면 공개경쟁보다 제한경쟁 혹은 경쟁적 협상방식을 추천하고 있다. 그 이유는 공개경쟁의 경우는 입찰자수가 방대해져 발주자 측의 사무부담이 지나치게 커질 수 있고, 업자수를 한정하는 것이 입찰에 응하는 자세를 더 진지하게 할 수 있기 때문이다.

　낙찰자 선정은 ‘프로젝트의 라이프사이클에서 VFM(Value for Money)이 최대인 것’을 선택하도록 되어 있다. 최저가격에 의한 낙찰은 이제는 단순한 공사계약을 제외하고는 채택되지 않고 있다. VFM을 측정함에 있어 질과 가격에 대한 평가에 있어서는 원칙적으로 미리 낙찰 기준을 제시해야 한다. 기술적으로 더 복잡하거나 혁신적인 것일수록 ‘질’의 비중이 높고, 단순정량적인 공사인 경우는 가격 비중이 높다.

　경쟁적 협상 방식에서는 복수의 업자와 협상을 한다. 협상 절차에 들어가기 전에 입찰을 하는 경우도 있다. 또, 공개경쟁이나 제한경쟁에서도 협상의 요소를 받아들이고 있다. 공사내용이 복잡하거나 시장이 미성숙한 경우는 입찰 후에도 협상을 거쳐 VFM을 향상시킬 수 있는 기회를 확보하고 있다.

　3. 프랑스

　프랑스에서는 과거 공공공사에서 가격경쟁이 널리 활용되었지만, 2001년 3월 이후 가격경쟁입찰은 폐지되고, 현재는 경제적으로 가장 유리한 입찰자가 낙찰되고 있다. 현재 프랑스에서는 가격경쟁입찰에 의한 건설업체 선정은 시행하지 않고 있다.

　전통적으로 발주자 측인 기술관료가 높은 기술력을 가지고 있으며, 민간 부분은 관주도 하에서 시공을 실시하는 경우가 많았다. 하지만 최근 설계시공일괄발주방식의 채용 증가, 최저가격 낙찰 폐지, 경쟁적 협상방식의 도입 등 민간기술을 적극 활용하여 공사품질의 향상을 도모하는 개혁이 이루어지고 있다.

　입찰방식의 경우, 공개입찰로 할 것인가 제한입찰로 할 것인가는 완전히 발주자의 자유이다. 일반적으로 공공공사나 서비스 조달은 제한입찰이 많고, 물품 조달은 공개입찰이 많다. 입찰자와 협상하지 않고 객관적 기준에 근거하여 선정하며, 퍼포먼스에 근거한 입찰인 경우에는 항상 제한입찰로 한다.

　2004년에 도입된 경쟁적 협상방식은 발주자 측에서 기술을 특정할 수 없거나 법적ㆍ재정적으로 복잡한 구조물인 경우에 활용된다. 통상의 경쟁입찰과 마찬가지로 입찰공고후 응모자와 쟁점에 대해서 협상하고, 기술 개선에 의해 가격을 낮추는 것을 목적으로 행해진다. 다만, 가격만 낮추는 협상은 이루어지지 않도록 되어 있다.

　낙찰 기준은 경제적으로 가장 유리한 입찰자이며, 평가요소로는 운영비용, 기술적 가치, 조달에 필요한 기간, 질(미적, 기능적인 면), 채산성, 애프터서비스, 기술적 원조, 납기, 가격 등을 들 수 있다. 이러한 평가요소의 순위 설정은 공표되지만, 평가요소 간의 비중을 정해서 점수화하지는 않고 있다.

　입찰자의 제출 서류에 대해서 기재 내용을 명확히 하거나 수정을 요구할 수 있으나, 내용에 대해서는 협상할 수 없다. 또, 예외적으로 협상방식에 의해서 계약하는 경우도 있지만, 그것은 기존계약 추가인 경우, 긴급성·비밀성이 요구되는 경우, 기술적·예술적 요건에 의해 계약 가능한 업자가 특정되는 경우에 한한다.

　4. 독일

　독일의 공공조달시스템은 비교적 잘 기능하고 있는 것으로 평가되나, 각 주정부의 독립성이 강하고 공공공사는 중소규모 공사 발주가 대부분이다. 건설업자는 주(州)마다 산재하는 중소기업이 대부분이고, 국가나 EU레벨에서 공사를 도급받을 수 있는 대형 업자는 극히 적다.

　독일에서는 연방 및 주정부가 공공공사를 조달하는 경우, 준수해야 하는 공공계약규칙이 다르다. 건설ㆍ토목공사에서는 관민합동의 독일건설공사도급위원회(DVA)에 의해 작성된 건설공사발주계약규칙(VOB)이 적용된다.

　VOB에 근거하여 EU한도액 미만인 경우, 금액으로는 일반경쟁입찰이 많지만 건수로는 제안경쟁입찰이 많다. 이에 비해 EU 한도액 이상인 경우는 건수, 계약금액 모두 공개방식이 대부분이다. 또, 대규모 공사는 가급적 복수의 공구로 분할해서 발주하고 있다. 그 배경에는 분할발주에 의해 전문 특화된 다수의 중소기업이 공사 구역마다 응모함으로써 경쟁이 촉진될 것이라는 기대가 있다.

　낙찰기준은 디자인이나 기능면도 포함하여 경제적으로 가장 유리한 자가 낙찰받도록 되어 있다. 평가요소나 비중에 대해서 발주기관은 미리 공시해야 한다. 평가는 기본적으로는 발주기관 내부에서 행하며, 외부전문가를 평가위원으로 고용하는 경우는 적다.

　가격이나 공사내용의 타당성을 이해하기 위해 응찰자와 협상하는 것이 가능하나, 이러한 협상은 예외적인 것으로 여겨지고 있다. 그 이외 목적으로 협상은 금지되며, 견적 실수 등 명백한 오류 이외는 협상에 의해서 입찰내용을 변경하는 것이 불가능하다.

　협상방식이나 수의계약에서는 가격이나 공사내용 등 모든 것에 대해 협상이 가능하며, 입찰 내용도 변경할 수 있다. 특히 하도급자가 너무 많다고 판단되면, 발주자 측에서 ‘하도급자를 더 줄일 수 없나’라고 협상하는 경우가 있다. 독일에서는 하도급업자를 사용하는 것에 대해 발주자 측에서 선호하지 않는다. 또, 협상이 가능한 입찰이나 수의계약도 1개 업자만 협상하는 것은 금지하고 있다. 협상하는 내용은 공표되고 모든 응찰자와 협상해야 하며, 공평한 기회를 주는 것이 원칙이다.

　5. 스웨덴

　스웨덴은 지방자치의 전통이 강하며, 각 지자체는 독립된 존재이다. 조그만 지자체에서 도로 보수 등을 시행할 때에도 공적인 보조금이 투입되는 경우에는 원칙적으로 공공조달법(Lagenom offentlig upphandling : LOU)에 따라야 하지만, 각 지자체는 대부분 지금까지 각 지자체의 규칙에 따라 공공조달을 진행해 왔다.

　원칙적으로 공공공사를 조달하는 경우는 공개방식(한도액 이상)이나 간이방식(한도액 미만), 제한방식(한도액 이상)이나 지명방식(한도액 미만)을 이용해야 한다. 단, 긴급성이 있거나 특수 기술이 요구되는 경우는 협상방식(한도액 이상)이나 직접조달(한도액 미만)이 이용된다. 관재위원회(Statens fastighetsverk, SFV)의 경우 한도액 이상인 경우는 공개방식이나 제한방식, 한도액 미만인 경우는 지명방식으로 하는 경우가 많다.

　낙찰기준은 최저입찰가격 또는 경제적으로 가장 유리한 쪽이 낙찰되며, 평가요소나 비중은 사전에 공시해야 한다. 평가는 기본적으로 발주기관 내부에서 행하고, 외부 전문가를 평가위원으로 고용하는 경우는 적다.

　협상 범위는 협상 방식(한도액 이상)이나 직접 조달(한도액 미만)을 제외할 때, 입찰에 관한 의문점을 해명하기 위해서 진행되며, 수량이나 가격을 변경하는 협상은 없다. 간이 방식이나 지명 방식의 경우, 각자의 사양을 맞추기 위한 협상은 가능하지만, 협상 내용을 공표해야 하며, 1개 업자와 협상하는 것은 인정하지 않고 있다.

최민수 한국건설산업연구원 건설정책연구실장