# 4년간 1조1000억원이 투입된 경전철사업이 운행을 하지 못하고 있다. 객차 30대가 선로에 덩그러니 서 있다. 8개월째다. 시운전만 몇 차례 한 게 전부다. 15개 역이 들어선 18km 구간의 철로는 녹슬고 있다. 수요예측을 잘못하여 이로 인한 운영수입 부족분을 관할시가 담당해야 하기 때문에, 준공확인을 늦추고 있기 때문이다. 준공 즉시 연간 550억 원의 적자가 예상되기 때문이다.

　# 해군 기지 건설을 놓고 시민단체, 일부 주민과 경찰이 연일 대치하고 있다. 1조원짜리 국책사업이 9년째 표류 중이다. 이자 비용만 한 달에 59억원이 들고 있다.

　

　최근 모일간지를 통해 보도된 내용들이다. 비효율적인 공공건설사업 추진의 단면을 여실히 보여주고 있다. 뿐만 아니다. 도시철도 연장선이 다리 위를 지나도록 계획되어 있어, 준공 1년이 지나도록 제대로 활용해 보지도 못하고 철거해야 할 처지에 있는 다리도 있다.

　이런 경우도 있다. 공사비 120억원을 들여 준공한 다리에 8개월째 차량이 다니지 못하고 있다. 다리의 높이가 접속도로보다 1.8m 높기 때문이다. 다리를 놓으면서 접속도로에 대한 대안도 없이 사업을 추진한 결과다. 이제는 기존 접속도로를 그대로 두고 별도의 출입로를 연결하는 공사를 하고 있다.

　비효율적으로 관리되는 공공건설사업

　공공건설사업은 국가 차원의 계획적이고 효율적인 국토공간을 건설하는 데 중추적 기능을 담당해 왔다. 경제활동의 기반이 되는 사회간접자본을 제공하고, 국민의 편익을 위한 공간을 제공함으로써 국가경제와 국민의 삶에 큰 역할을 해 왔음을 부인하기는 어렵다. 그러나 매년 막대한 규모의 정부 재원이 투입되는 공공건설사업에서 이러한 비효율적인 모습이 나타나고 있다.

　막대한 정부 재정이 투입되는 공공건설사업의 비효율성은 오래전부터 건설산업계뿐만 아니라 전 국민의 큰 관심사가 되어 왔다. 이러한 공공건설사업의 비효율성을 해결하고 미흡한 성과의 향상을 위하여 정부와 산업차원에서는 종합적인 대책을 마련하는 등 개선의 노력을 경주해왔다.

　그러나 동일한 문제점이 반복적으로 나타나고 있고, 공공건설사업 추진 실태와 성과를 보더라도 이러한 노력이 과연 결실을 맺고 있는지에 대한 의문이 드는 것이 사실이다.

　왜 아직까지 이러한 비효율적인 모습이 나타나고 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 공공건설사업의 효율적 추진과 성과 향상을 위해서 이전까지의 백화점식 개선 방안 제시가 아닌, 국내 공공건설사업의 효율적 추진 및 성과 향상의 저해 요인을 파악함과 동시에 중요도에 따라 순차적으로 개선해 나가는 접근방식이 필요하다.

　비효율성을 어떻게 정의할 것인가

　어떤 결과를 초래한 사업을 비효율적인 사업으로 규정할까를 결정하는 일은 쉬운 일은 아니다. 주체별 시각에 따라, 사업단계에 따라 달라 질 수 있기 때문이다. 그러나 반대로 건설사업의 성공을 측정하는 기준들은 여러 가지로 제시된 바가 있기에 이 기준에 부합되지 못한 결과를 비효율적인 사업으로 이해 할 수 있을 것이다.

　본 연구에서는 비효율성을 효과성(Effectiveness) 및 성과(Performance)에 중점을 두는 의미로 접근하되, 공공건설사업에 요구되는 공공성과 효율성(Efficiency)을 같이 고려하였다.

　이에 따라 본 연구에서 비효율적인 공공건설사업의 특성 가운데 비효율성은 사업 추진 과정상 절차의 효율성(efficiency)과 준공 후 성과(performance) 및 효과(effectiveness)로 구분했다. 또한, 이에 따른 특성을 목표 달성 정도, 예산 사용의 효율성 정도, 사업비와 사업 기간의 증가 정도, 요구되는 품질 충족 여부, 순조로운 절차 여부 등 6가지로 규정하였다.

　즉, △사업기획 시 고려하였던 사업의 필요성, 기대 효과, 목표를 충분히 달성하지 못한 사업 △사업의 성과 대비 예산 효율성 정도가 현저히 낮은 사업 △당초 계획한 사업비보다 많은 사업비가 투입된 사업 △당초 계획한 사업기간을 맞추지 못하고 지연되어 준공된 사업 △요구되는 품질 수준에 미치지 못하는 시설물을 건설한 사업 △사업 추진 도중 사업내부 주체간의 갈등 혹은 주민, 시민단체, 환경단체 등 사업 외부주체와의 갈등으로 인해 순조롭게 진행되지 못한 사업 등으로 규정할 수 있다.

　어떤 요인들이 비효율을 유발하는가

　이러한 공공건설사업의 비효율의 정의에 따라 기존 선행연구에서 제기되었던 문제점 위주로 130여 가지의 문제점을 사업 추진 단계에 따라 사업 구상 및 결정, 예산 편성 및 집행, 보상, 조달(발주 및 입낙찰), 설계 및 엔지니어링 등으로 구분하고, 사업 전 주기에 영향을 미칠 수 있는 사업관리, 성과관리, 건설 관행 및 문화 등의 8개의 영역(category) 아래로 분류한 후 130여개의 세부요인을 그룹핑하여 31개의 비효율 유발 요인을 도출하고 이들 31개의 요인을 대상으로 현재 수준, 비효율성에 미치는 영향정도를 분석하였다.

비효율 유발 요인 도출 및 분류

대분류(category)	비효율 유발 요인(그룹핑)
사업 구상 및 결정	타당성 검토 부실
	사업 결정에서의 외부의 간섭
	타당성 조사 관련 제도의 미흡
	사업간 투자 우선순위 체계 미흡
	사업 구상 및 계획 단계 제반 여건 부족
예산 편성 및 집행	예산 계획 수립 및 편성 미흡
	안정적 재원 확보의 어려움
	예산의 부적절한 배분 및 비효율적 집행
보상	보상 업무 지연
	보상 기준 미흡
	보상 주체의 역량 부족
조달(발주 및 입·낙찰)	획일적인 공공 발주제도
	입·낙찰제도 국제 기준 미흡
	계약 담당자의 전문성 부족
설계 및 엔지니어링	설계의 경제적 타당성 검토 미흡
	설계, 엔지니어링 수행 여건 미흡
	설계엔지니어링업체 역량 부족
	설계 성과품 부실
사업관리	사업관리의 일관성 부족
	사업관리제도(건설사업관리, 감리)의 비효율성
	공공 발주자 사업관리 역량 부족
	계획 단계에서 정확한 사업비 산정의 어려움
	사업 수행 중 사업비관리(총사업비관리제도)의 실효성 저하
성과 평가 및 관리	성과관리 체계 미흡
	성과관리 문화 미정착 및 인식 부족
	성과관리 관련 제도 미흡
	책임지지 않는 구조
	책임의 분산
건설문화와 관행	과도한 법 제도와 정부 규제
	사업 추진 과정의 갈등과 분쟁 조정 장치 미흡
	후진적 건설문화

　

　사업 구상 및 결정 단계에서의 외부의 간섭과 압력 철저히 차단해야…

　비효율 유발 요인의 현수준과 중요도(영향정도)를 같이 고려하여 우선적으로 개선해야 할 요인을 도출해 보았다. 공공건설사업의 비효율성에 미치는 영향 정도는 크나 현재의 업무 수준이 낮은 부분, 가장 우선적으로 개선되어야 할 요인은 ‘사업 결정에서의 외부의 간섭 혹은 압력’으로 나타났다.

우선적으로 개선이 필요한 상위 8개 요인 분류

비효율 유발 요인	개선 시기		개선 내용			개선 주체
	단기	중 장 기	제도개선	정책	인식변화	정부	발주기관	업체	관련기관
사업 결정에서의 외부의 간섭 및 압력	<?XML:NAMESPACE PREFIX = O />	O		O			O		O
건설문화		O			O	O	O	O	O
안정적 재원 확보		O		O		O	O
보상 업무	O		O				O
예산의 배분 및 집행		O	O			O	O
사업 추진 과정의 갈등과 분쟁 조정	O			O			O
성과관리 체계	O			O		O	O
설계·엔지니어링 수행 여건	O		O			O	O	O

　‘사업결정과정에서의 외부의 간섭 혹은 압력’이 가장 우선적으로 개선되어야 할 사항으로 도출되었다는 점은 공공건설사업 성과 인식조사에서 사업의 순조로운 추진 부분에서 성과가 가장 낮은 것으로 나타난 것과 궤를 같이 한다고 볼 수 있다. 충분한 타당성검토 없이 외부의 간섭 혹은 압력에 의해 추진되는 사업들은 상식적으로 생각해도 순조롭게 진행되기가 어렵기 때문이다.

　이를 위해서는 정치권 및 지방자치단체의 무분별한 신규 사업 발주를 방지하고, 관할 부처에 각종 사업의 추진을 요구하는 정치권의 압력을 줄이기 위해 국내 공공 건설사업의 사업 결정 단계에서의 절차를 명확히 하여야 한다. 정치권이나 지자체에서 사업을 요구할 경우라도 정해진 절차에 의해서 추진되어야 하며, 이러한 사업일수록 사업 구상단계에서 해당 사업의 필요성과 타당성 여부를 더욱 철저히 검토해야 한다.

　피터 드러커가 강조한 바와 같이 효율(Efficiency)과 효과(Effectiveness)의 차이를 인식할 필요가 있다. ‘효율적인 것’은 주어진 어떤 일을 제대로 하는 것이고, 이에 비해 ‘효과적인 것’은 ‘제대로 된 일’을 하는 것이다.

　공공건설사업을 효율적으로 관리한다는 것은 일을 처리하는 수단에 초점이 맞춰져 있는 반면 ‘효과적’인 것은 해야 될 사업, 필요성이 충분한 사업을 대상으로 한다는 것이다. 따라서 보다 중요한 것은 어떻게 하느냐보다 어떤 일(사업)을 하느냐를 선정하고 목표를 설정하는 것이다. 즉, 중요한 사업, 필요성이 충분한 사업을 선택해서 효율적으로 관리하는 것이 최상이며, 반대로 효과적이지 못한 사업을 효율적으로 추진 할 경우 최악의 결과를 초래 할 수 있다는 이야기다.

　또한 이전의 관련연구에서 지목되지 않았지만 건설참여자 특히 건설외부의 주체들에 대해서 많은 지적을 받아 온 ‘후진적인 건설관행과 건설문화’ 역시 국내 공공건설사업의 비효율을 유발하는 중요한 요인 중의 하나로 도출되었다는 점은 주목 할 필요가 있다.

　일전에 한 세미나에서 관련부처의 고위공무원이 건설산업은 제도와 정책의 개선만으로 해결될 수 있는 산업이 아니라 산업에 종사하는 참여 주체들의 인식과 의식도 함께 개혁이 되어야 한다고 주장한 바 있다. 실로 공감이 되는 부분이다. 국내 공공건설사업의 비효율을 극복하기 위해서는 어떠한 제도나 정책적 개선보다 건설산업 종사자들이 이러한 후진적 건설관행과 건설문화를 변화시켜 나가야 할 것으로 판단된다.

　발주자의 노력이 절대적으로 필요

　국내 공공건설사업의 추진과정에 대한 인식 조사를 했다. 현재 공공건설사업들이 효율적으로 추진되고 있는지에 대한 인식 조사에서 발주자는 현재 국내 공공건설사업이 효율적으로 추진되고 있다고 생각하는 비율이 절반 (매우효율적 26.3%, 대체로 효율적 23.7%)이 넘는 반면, 설계ㆍ엔지니어링업체, 건설업체, 학ㆍ연 종사자 등의 발주자 외 그룹에서는 매우 비효율적이라고 생각하는 비율이 42.5%(대체로 비효율적 포함 시 53.8%)로 나타나 상당한 인식의 차이가 있는 것으로 나타났다.

　시공 이전 단계의 주요 업무를 수행하고 관리하며, 개선의 가장 큰 역할을 할 수 있는 발주자의 절반이 현재의 공공건설사업의 추진 과정이나 결과가 효율적이라고 생각하고 있다는 점으로 미루어 봤을 때 대부분의 우선 개선 대상 필요 요인들이 발주자의 노력과 의지가 필요한 부분임점을 미루어 볼 때 공공건설사업의 비효율 유발 요인의 개선이 생각보다 더 많은 시간과 노력이 소요될 수도 있을 것 같다.

 장철기 한국건설산업연구원 연구위원