적격심사낙찰제의 변별력 논란
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,077회 작성일 12-05-23 09:48본문
최민수 한국건설산업연구원 건설정책연구실장
최근 300억원 미만 공공공사에 적용되는 적격심사낙찰제 개선이 추진되면서 논란이 야기되고 있다. 정부안을 보면, 입찰가격 평가에서 만점을 받는 최저실행가격을 설정하고 이를 비공개토록 했다. 또, 동일 공법 및 동일 공종의 실적경험과 경력기술자의 현장투입계획을 평가하고, 경영 상태와 과거시공평가 등을 강화할 예정이다.
정부는 그동안 적격심사제 운용 과정에서 낙찰자 선정의 무작위성(randomness)이 존재하며, 시장 매커니즘이 약하다는 판단아래 적극적인 제도개선의지를 표명하고 있다. 그런데 발주자와 건설업계의 반대가 늘어나면서 상당한 진통이 예상된다. 그 이유는 적격심사제가 최저가낙찰제로 전락할 우려가 있으며, 변별력을 추구하는 대상인 중소건설업체의 경영난이 심화되고 있기 때문이다.
우선, 정부안을 보면, 억지로 낙찰률을 끌어내림으로써 최저가낙찰제를 변칙적으로 도입했다는 비판에서 자유롭지 못하다. 내 집을 지을 때 덤핑 입찰을 유도하는 건축주는 없다. 그러므로 공공공사 입찰에서 최저가만을 강조하는 것은 납세자 입장을 고려치 않는 것으로 볼 수 있다. 중소업체 보호와 경쟁력 강화, 부실공사 방지도 또 다른 정부의 역할이기 때문이다.
또, 가격 평가에서 만점을 받는 최저실행가격을 알아내는 것이 모든 입찰자의 우월전략이 될 경우, 도덕적 해이가 발생할 우려가 높다. 굳이 예정가격을 공개하지 않는다면, 현행 가격평가방식이 더 합리적이라는 견해도 있다. 외국의 예를 보면, 발주자 측에서 입찰자의 투찰 가격이 공사 내용을 이해하고 작성한 것인지, 각 명세서 단가는 시장가격을 반영했는지를 평가하여 낙찰자 결정에 반영하는 것이 일반적이다.
한편, 변별력이란 ‘정보 비대칭’ 문제를 해결하기 위한 노력이다. 예를 들어 중고차 소유자는 자기 차량에 어떤 결함이 있는지 명확히 알고 있다. 우수한 딜러는 엔진소음이나 하부 도색을 관찰하여 해당 중고차의 사고 유무나 잠재된 결함을 정확히 발견해내고 차량가격을 흥정한다.
공공공사 입찰에서도 입찰자의 숨겨진 결함을 밝혀내는 것이 ‘변별력’의 핵심이다. 그런데 변별력이 추구하는 목표는 공사 규모나 시공 난이도 등에 따라 상당히 달라질 수 있다. 예를 들어 해당 공법 실적이나 현장투입인력 심사는 특수 공법이 요구되는 공사나 대형 프로젝트에서 유효한 수단으로 볼 수 있다.
반면, 중소규모 공사에서는 기술능력을 변별하는 것도 중요하나, 그보다는 한탕주의 업체, 입찰용 페이퍼컴퍼니, 부실시공이 많은 업체, 하도급 체계가 부실한 업체, 임직원이 부정비리에 연루된 업체, 일괄하도급이 우려되거나 부정당 제재를 받은 입찰자 등을 걸러내는 것이 더 중요한 것으로 판단된다. 또, 실행원가나 해당 공사의 시공법도 검토하지 않은 채 입찰에 참여하는 풍토를 개선해야 한다.
또, 변별력이란 입찰자의 기업 규모가 유사한 상태에서 효력이 있다. 그런데 100～300억원 공사는 대기업과 중소기업이 경쟁하는 영역으로서, 중소기업 보호가 매우 중시되는 구간이다. 만약 실적 제한 등을 강화하면, 실적이 부족한 중소업체는 대기업과 공동도급이 불가피하게 되고, 당연히 대기업에 종속되는 경향이 높아진다. 허위실적이나 허위서류가 증가할 우려도 있다.
타 업종을 보면, 책임감리나 CM용역에서는 도로, 상하수도 등과 같은 공종별 실적을 중시하지 않는다. 반면, 엔지니어링 용역 입찰은 공종별 실적경험이나 기술자를 중시한다. 그 이유는 계약성과물을 납품하는 용역으로서 아웃소싱이나 하도급이 어렵기 때문이다. 종합건설업은 CM용역과 엔지니어링 용역의 중간적인 성격을 갖고 있다. 만약, 실적 등을 통하여 입찰자를 제한하려면, 등급 제한과 연계하여 과잉자격(over-qualification)도 걸러내야 한다. 또, 상위 업체와 공동도급을 통하여 실적을 보완하는 구습도 타파해야 한다.
운찰제는 바람직하지 않으나, 단순공사 입찰에서는 자격있는 입찰자(qualified bidder)라면 수주 기회를 공평하게 부여하는 것도 공공조달의 역할로 볼 수 있다. 또, 수주 물량 확보가 전제되지 않은 상태에서 중소업체의 전문화를 강제하기는 어렵다. 외국의 경우 주요 발주기관별로 검증된 업체를 중심으로 입찰자등록명부(vendor list)를 운용하여 성실 시공과 전문화를 유도하고 있다.
나아가 획일적인 잣대를 적용해서는 변별력을 추구하는데 한계가 있다. 일정 기간이 지나면 대부분의 입찰자가 획일화된 평가표에 적응하여 서류상으로 만점을 획득할 수 있는 체제를 갖추기 때문이다. 즉, 변별력을 강화하려면 프로젝트마다 가장 핵심적인 성공요인을 찾아내고, 그에 적합한 평가를 하는 것이 중요하다. 앞으로 발주자와 건설사, 정부부처간 소통과 협력을 통하여 덤핑 입찰을 방지하면서 변별력을 개선할 수 있는 진일보한 논의가 이루어질 수 있기를 기대한다.
최근 300억원 미만 공공공사에 적용되는 적격심사낙찰제 개선이 추진되면서 논란이 야기되고 있다. 정부안을 보면, 입찰가격 평가에서 만점을 받는 최저실행가격을 설정하고 이를 비공개토록 했다. 또, 동일 공법 및 동일 공종의 실적경험과 경력기술자의 현장투입계획을 평가하고, 경영 상태와 과거시공평가 등을 강화할 예정이다.
정부는 그동안 적격심사제 운용 과정에서 낙찰자 선정의 무작위성(randomness)이 존재하며, 시장 매커니즘이 약하다는 판단아래 적극적인 제도개선의지를 표명하고 있다. 그런데 발주자와 건설업계의 반대가 늘어나면서 상당한 진통이 예상된다. 그 이유는 적격심사제가 최저가낙찰제로 전락할 우려가 있으며, 변별력을 추구하는 대상인 중소건설업체의 경영난이 심화되고 있기 때문이다.
우선, 정부안을 보면, 억지로 낙찰률을 끌어내림으로써 최저가낙찰제를 변칙적으로 도입했다는 비판에서 자유롭지 못하다. 내 집을 지을 때 덤핑 입찰을 유도하는 건축주는 없다. 그러므로 공공공사 입찰에서 최저가만을 강조하는 것은 납세자 입장을 고려치 않는 것으로 볼 수 있다. 중소업체 보호와 경쟁력 강화, 부실공사 방지도 또 다른 정부의 역할이기 때문이다.
또, 가격 평가에서 만점을 받는 최저실행가격을 알아내는 것이 모든 입찰자의 우월전략이 될 경우, 도덕적 해이가 발생할 우려가 높다. 굳이 예정가격을 공개하지 않는다면, 현행 가격평가방식이 더 합리적이라는 견해도 있다. 외국의 예를 보면, 발주자 측에서 입찰자의 투찰 가격이 공사 내용을 이해하고 작성한 것인지, 각 명세서 단가는 시장가격을 반영했는지를 평가하여 낙찰자 결정에 반영하는 것이 일반적이다.
한편, 변별력이란 ‘정보 비대칭’ 문제를 해결하기 위한 노력이다. 예를 들어 중고차 소유자는 자기 차량에 어떤 결함이 있는지 명확히 알고 있다. 우수한 딜러는 엔진소음이나 하부 도색을 관찰하여 해당 중고차의 사고 유무나 잠재된 결함을 정확히 발견해내고 차량가격을 흥정한다.
공공공사 입찰에서도 입찰자의 숨겨진 결함을 밝혀내는 것이 ‘변별력’의 핵심이다. 그런데 변별력이 추구하는 목표는 공사 규모나 시공 난이도 등에 따라 상당히 달라질 수 있다. 예를 들어 해당 공법 실적이나 현장투입인력 심사는 특수 공법이 요구되는 공사나 대형 프로젝트에서 유효한 수단으로 볼 수 있다.
반면, 중소규모 공사에서는 기술능력을 변별하는 것도 중요하나, 그보다는 한탕주의 업체, 입찰용 페이퍼컴퍼니, 부실시공이 많은 업체, 하도급 체계가 부실한 업체, 임직원이 부정비리에 연루된 업체, 일괄하도급이 우려되거나 부정당 제재를 받은 입찰자 등을 걸러내는 것이 더 중요한 것으로 판단된다. 또, 실행원가나 해당 공사의 시공법도 검토하지 않은 채 입찰에 참여하는 풍토를 개선해야 한다.
또, 변별력이란 입찰자의 기업 규모가 유사한 상태에서 효력이 있다. 그런데 100～300억원 공사는 대기업과 중소기업이 경쟁하는 영역으로서, 중소기업 보호가 매우 중시되는 구간이다. 만약 실적 제한 등을 강화하면, 실적이 부족한 중소업체는 대기업과 공동도급이 불가피하게 되고, 당연히 대기업에 종속되는 경향이 높아진다. 허위실적이나 허위서류가 증가할 우려도 있다.
타 업종을 보면, 책임감리나 CM용역에서는 도로, 상하수도 등과 같은 공종별 실적을 중시하지 않는다. 반면, 엔지니어링 용역 입찰은 공종별 실적경험이나 기술자를 중시한다. 그 이유는 계약성과물을 납품하는 용역으로서 아웃소싱이나 하도급이 어렵기 때문이다. 종합건설업은 CM용역과 엔지니어링 용역의 중간적인 성격을 갖고 있다. 만약, 실적 등을 통하여 입찰자를 제한하려면, 등급 제한과 연계하여 과잉자격(over-qualification)도 걸러내야 한다. 또, 상위 업체와 공동도급을 통하여 실적을 보완하는 구습도 타파해야 한다.
운찰제는 바람직하지 않으나, 단순공사 입찰에서는 자격있는 입찰자(qualified bidder)라면 수주 기회를 공평하게 부여하는 것도 공공조달의 역할로 볼 수 있다. 또, 수주 물량 확보가 전제되지 않은 상태에서 중소업체의 전문화를 강제하기는 어렵다. 외국의 경우 주요 발주기관별로 검증된 업체를 중심으로 입찰자등록명부(vendor list)를 운용하여 성실 시공과 전문화를 유도하고 있다.
나아가 획일적인 잣대를 적용해서는 변별력을 추구하는데 한계가 있다. 일정 기간이 지나면 대부분의 입찰자가 획일화된 평가표에 적응하여 서류상으로 만점을 획득할 수 있는 체제를 갖추기 때문이다. 즉, 변별력을 강화하려면 프로젝트마다 가장 핵심적인 성공요인을 찾아내고, 그에 적합한 평가를 하는 것이 중요하다. 앞으로 발주자와 건설사, 정부부처간 소통과 협력을 통하여 덤핑 입찰을 방지하면서 변별력을 개선할 수 있는 진일보한 논의가 이루어질 수 있기를 기대한다.
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