예정 가격의 부당 감액과 적자 수주
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,490회 작성일 12-07-11 10:12본문
최 민 수 한국건설산업연구원 건설정책연구실장
공공공사 발주자는 영리보다 공익을 추구해야 하며, 원하도급 계약과 마찬가지로 거래상의 지위를 활용하여 계약 상대방에게 불이익을 강요하거나 손해를 유도하는 것은 불공정한 행위로 볼 수 있다. 그런데 공공공사 입찰을 보면, 발주기관의 예산에 맞추어 예정가격을 부당하게 감액하여 발주함에 따라 공사원가 이하로 낙찰되는 사례가 많다. 만약 낙찰자가 공사 낙찰후 적자(赤字)를 인지하여 계약을 포기할 경우, 입찰보증금을 날리게 되고, 부정당업자로 지정되어 6개월간 공공공사 입찰이 금지된다. 따라서 대부분 울며겨자먹기로 적자 시공을 감내하게 된다.
‘예정가격’이란 공사 입찰에서 덤핑 입찰을 판단하고, 낙찰 상한이 되는 가격이다. 당연히 합리적인 근거에 의하여 정확히 산정되어야 하며, 발주자가 인위적으로 개입해서는 안된다. 더구나 국내 입찰 제도는 입찰자가 직접 물량을 뽑고 단가를 산출하는 순수내역방식이 아니라, 발주기관에서 물량내역을 뽑고 예정가격을 산정하여 공개하는 방식을 취하고 있다. 이는 입찰자에게 예정가격을 참고로 투찰하라는 의미가 내포되어 있다. 당연히 건설사는 합리적인 원가계산에 근거하여 예정가격이 산정된 것으로 추정하고, 정부와 발주자를 신뢰하고 입찰에 참여하게 된다.
또, 100억원 미만 공사에 적용되는 총액 입찰에서는 산출내역서 제출 의무가 없기 때문에, 입찰 단계에서 예정가격의 적부를 판단하기 어려운 사례가 많다. 그러므로 발주자가 원가계산에 의하여 산정된 공사원가를 무시하고, 이를 고의적으로 감액하여 예정가격을 작성하였다면, 이는 ‘민법’과 ‘국가계약법’에서 천명하고 있는 도급 계약의 ‘신의성실의 원칙’을 위반하는 행위로 볼 수 있다.
반면, 정부의 유권해석을 보면, 입찰자는 공사 내역을 충분히 검토하고 투찰할 의무가 있기 때문에 낙찰받은 후에 적자시공 운운하는 것은 받아들일 수 없다는 입장이다. 발주자의 시각도 마찬가지이다. 입찰자는 자유 의사에 의하여 입찰에 참여하였고, 투찰 이전에 충분한 견적 기간이 있었으며, 예정가격에 의문이 있을 경우 질의도 가능했기 때문에 설령 예정가격이 불합리하더라도 발주자에게 책임을 물을 수 없다는 입장이다.
그러나 정부 회계예규인 ‘예정가격 작성기준’을 보면, 원가계산시 거래실례가격 또는 지정기관이 조사·공표한 가격, 정부노임단가 등을 적용하도록 규정하고 있다. 또, 예정가격을 부당하게 감액하지 않아야 하며, 불가피하게 원가계산 금액과 다르게 예정가격을 결정한 때는 그 조정 사유를 예정가격조서에 명시하도록 규정하고 있다. 즉, 예정가격을 부당하게 삭감하거나, 이를 공표하지 않는 것은 현행 법규를 위반하는 것으로 볼 수 있다.
또, 도급인과 수급인 간에는 정보비대칭 문제가 존재하며, 도급 계약시에는 '신의칙'(信義則)에 의거하여 상호간에 충분한 정보 제공과 고지·설명 의무를 부담해야 한다. 만약 계약 상대방의 부적절한 고지(告知)나 고의적인 정보 미제공에 의하여 계약상의 손해가 발생한 때에는 그 손해를 배상할 책임이 존재한다.
따라서 불합리한 예정가격에 의한 피해에 대하여 입찰자에게 모든 책임을 돌리는 것은 발주자 우위의 관행이며, 발주자와 입찰자 사이에 존재하는 정보비대칭 문제를 악용하는 사례로 볼 수 있다. 또, 예정가격 산정시 과소하게 계상된 항목은 계약변경이 불가능하나, 과다하게 계상된 항목은 공사 낙찰후에도 계약금액을 감액하는 특약이 적용된다는 점도 매우 불합리하다.
예정가격을 합리화하려면, 원가 산정 과정의 계산 착오나 누락, 오류, 그리고 법·제도 규정과 상이하게 산정된 것을 제외하고는 정부가 정한 원가계산방식에 의하여 산정된 공사원가를 그대로 예정가격의 기초 자료로 활용해야 한다. 이를 검증하려면, 지자체 등 발주기관에서 작성한 예정가격의 원가 내역에 대하여 외부 전문기관의 검증 체계를 구축해야 한다. 입찰 과정에서는 이의신청 제도를 도입하고, 입찰자가 예정가격 내역에 대하여 중대한 이의(異議)를 제기할 경우, 내역을 수정하고 모든 입찰자에게 업데이트된 정보를 제공해야 한다.
또, 발주자의 고의·과실에 의하여 예정가격이 과도하게 감액되었고, 이로 인하여 원가 이하로 낙찰된 사실이 인정된다면, 중재(仲裁) 등을 거쳐 계약을 포기하거나 해지할 수 있도록 허용해야 한다. 이 경우 계약 포기에 따른 부정당업자 제재도 면책되어야 할 것이다.
한편, 건설업계는 원가 이하의 수주를 방지하기 위하여 적산이나 견적 능력을 강화해야 한다. 이를 위해서는 공사 내역서를 면밀히 살피고 현장 여건을 충분히 검토한 업체가 공공공사 입찰에서 우대받을 수 있는 풍토를 조성해야 할 것이다.
공공공사 발주자는 영리보다 공익을 추구해야 하며, 원하도급 계약과 마찬가지로 거래상의 지위를 활용하여 계약 상대방에게 불이익을 강요하거나 손해를 유도하는 것은 불공정한 행위로 볼 수 있다. 그런데 공공공사 입찰을 보면, 발주기관의 예산에 맞추어 예정가격을 부당하게 감액하여 발주함에 따라 공사원가 이하로 낙찰되는 사례가 많다. 만약 낙찰자가 공사 낙찰후 적자(赤字)를 인지하여 계약을 포기할 경우, 입찰보증금을 날리게 되고, 부정당업자로 지정되어 6개월간 공공공사 입찰이 금지된다. 따라서 대부분 울며겨자먹기로 적자 시공을 감내하게 된다.
‘예정가격’이란 공사 입찰에서 덤핑 입찰을 판단하고, 낙찰 상한이 되는 가격이다. 당연히 합리적인 근거에 의하여 정확히 산정되어야 하며, 발주자가 인위적으로 개입해서는 안된다. 더구나 국내 입찰 제도는 입찰자가 직접 물량을 뽑고 단가를 산출하는 순수내역방식이 아니라, 발주기관에서 물량내역을 뽑고 예정가격을 산정하여 공개하는 방식을 취하고 있다. 이는 입찰자에게 예정가격을 참고로 투찰하라는 의미가 내포되어 있다. 당연히 건설사는 합리적인 원가계산에 근거하여 예정가격이 산정된 것으로 추정하고, 정부와 발주자를 신뢰하고 입찰에 참여하게 된다.
또, 100억원 미만 공사에 적용되는 총액 입찰에서는 산출내역서 제출 의무가 없기 때문에, 입찰 단계에서 예정가격의 적부를 판단하기 어려운 사례가 많다. 그러므로 발주자가 원가계산에 의하여 산정된 공사원가를 무시하고, 이를 고의적으로 감액하여 예정가격을 작성하였다면, 이는 ‘민법’과 ‘국가계약법’에서 천명하고 있는 도급 계약의 ‘신의성실의 원칙’을 위반하는 행위로 볼 수 있다.
반면, 정부의 유권해석을 보면, 입찰자는 공사 내역을 충분히 검토하고 투찰할 의무가 있기 때문에 낙찰받은 후에 적자시공 운운하는 것은 받아들일 수 없다는 입장이다. 발주자의 시각도 마찬가지이다. 입찰자는 자유 의사에 의하여 입찰에 참여하였고, 투찰 이전에 충분한 견적 기간이 있었으며, 예정가격에 의문이 있을 경우 질의도 가능했기 때문에 설령 예정가격이 불합리하더라도 발주자에게 책임을 물을 수 없다는 입장이다.
그러나 정부 회계예규인 ‘예정가격 작성기준’을 보면, 원가계산시 거래실례가격 또는 지정기관이 조사·공표한 가격, 정부노임단가 등을 적용하도록 규정하고 있다. 또, 예정가격을 부당하게 감액하지 않아야 하며, 불가피하게 원가계산 금액과 다르게 예정가격을 결정한 때는 그 조정 사유를 예정가격조서에 명시하도록 규정하고 있다. 즉, 예정가격을 부당하게 삭감하거나, 이를 공표하지 않는 것은 현행 법규를 위반하는 것으로 볼 수 있다.
또, 도급인과 수급인 간에는 정보비대칭 문제가 존재하며, 도급 계약시에는 '신의칙'(信義則)에 의거하여 상호간에 충분한 정보 제공과 고지·설명 의무를 부담해야 한다. 만약 계약 상대방의 부적절한 고지(告知)나 고의적인 정보 미제공에 의하여 계약상의 손해가 발생한 때에는 그 손해를 배상할 책임이 존재한다.
따라서 불합리한 예정가격에 의한 피해에 대하여 입찰자에게 모든 책임을 돌리는 것은 발주자 우위의 관행이며, 발주자와 입찰자 사이에 존재하는 정보비대칭 문제를 악용하는 사례로 볼 수 있다. 또, 예정가격 산정시 과소하게 계상된 항목은 계약변경이 불가능하나, 과다하게 계상된 항목은 공사 낙찰후에도 계약금액을 감액하는 특약이 적용된다는 점도 매우 불합리하다.
예정가격을 합리화하려면, 원가 산정 과정의 계산 착오나 누락, 오류, 그리고 법·제도 규정과 상이하게 산정된 것을 제외하고는 정부가 정한 원가계산방식에 의하여 산정된 공사원가를 그대로 예정가격의 기초 자료로 활용해야 한다. 이를 검증하려면, 지자체 등 발주기관에서 작성한 예정가격의 원가 내역에 대하여 외부 전문기관의 검증 체계를 구축해야 한다. 입찰 과정에서는 이의신청 제도를 도입하고, 입찰자가 예정가격 내역에 대하여 중대한 이의(異議)를 제기할 경우, 내역을 수정하고 모든 입찰자에게 업데이트된 정보를 제공해야 한다.
또, 발주자의 고의·과실에 의하여 예정가격이 과도하게 감액되었고, 이로 인하여 원가 이하로 낙찰된 사실이 인정된다면, 중재(仲裁) 등을 거쳐 계약을 포기하거나 해지할 수 있도록 허용해야 한다. 이 경우 계약 포기에 따른 부정당업자 제재도 면책되어야 할 것이다.
한편, 건설업계는 원가 이하의 수주를 방지하기 위하여 적산이나 견적 능력을 강화해야 한다. 이를 위해서는 공사 내역서를 면밀히 살피고 현장 여건을 충분히 검토한 업체가 공공공사 입찰에서 우대받을 수 있는 풍토를 조성해야 할 것이다.
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