선진국은 왜 최저가낙찰제를 포기했나
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,247회 작성일 12-09-12 10:31본문
최 민 수 한국건설산업연구원 건설정책연구실장
그동안 최저가낙찰제에 대한 수많은 논의가 있었으나, 아직까지 시민단체를 중심으로 최저가낙찰제에 대한 논란이 여전하다. 이미 구미(歐美)와 일본 등 선진국에서 포기한 최저가낙찰제가 왜 우리나라에서는 금과옥조처럼 여겨지고 있을까? 시행착오를 최소화하려면 선진국의 과거 사례를 살펴보고, 반면교사(反面敎師)로 삼아야 할 필요가 있다.
구미에서 최저가낙찰제를 포기한 배경을 보면, 최저가낙찰제가 허위절감(False Economy)을 유발한다는 반성에 기인한다. 서구의 자본주의를 지탱하는 비즈니스의 근저에는 자유경쟁을 근간으로 하는 ’시장원리’가 있다. 자유경쟁이야말로 가장 합리적인 자원배분을 실현하며, 최대 효용을 가져온다고 본다. 이 자유경쟁 원리가 건설공사 입찰에서는 최저가낙찰제의 형태로 나타나는데, 구미의 사례를 보면 최저가낙찰제 하에서 발주자와 시공자간, 그리고 원하도급간에 적대적인 비즈니스 환경을 초래하고, 과도한 클레임과 분쟁을 유발하게 된다.
일례로 영국의 경우 1990년대 이전에는 대부분 ‘최저가격’ 경쟁을 붙여 시공업체를 선정했는데, 건설업체는 이익은 고사하고 적자로 전락하는 사례가 많았다. 이에 따라 시공자는 낙찰을 위해 감수했던 손해를 만회하기 위해 계약서류나 설계도서의 미비점 등을 둘러싸고 발주자와 클레임 교전이 일상화되었다. 또, 과도한 저가 하도급이나 대금 지불을 지연하는 사례도 흔하게 나타났다. 이렇게 억지로 손해를 만회하는 과정에서 생산활동 본래의 ‘가치를 창조하는 프로세스’는 사라지고, 저품질 및 예산 초과, 고객 불만이라는 악순환에 빠지게 되었다. 그 결과, 품질을 소홀히 한 결함 프로젝트가 늘어나고, 관계자가 서로 그 책임을 떠넘기는 악습이 반복되면서, 사회적 비판이 끊이질 않았다.
이에 대응하여 영국에서는 1995년에 공공조달의 문제점을 파악하고 발주자의 모범사례(Best Practice)를 도출하기 위한 조사위원회가 결성되었으며, 동 위원회 보고서를 토대로 공공조달시스템이 혁신적으로 개혁된 바 있다. 보고서에서는 공공사업의 낙찰자 선정시 ‘최저가’보다는 ‘가격대비 가치(Value for Money)’를 중시할 것을 제안하고 있다.
미국의 공공 조달도 유사한 경험을 갖고 있다. 1980년대 미국의 건설산업을 보면, 치열한 경쟁 입찰로 인하여 발주자와 시공자간에 대립적 계약 관계가 지속되면서 공사비 초과(Cost Overrun)와 공기 지연이 일반화되었다. 또, 발주자와 시공자간 과도한 소송 분쟁이 사회적 문제로 대두되었는데, 일례로 미육군 공병대에서는 1980년대에 클레임대상 건설비용이 연간 10억 달러에 달했다.
당시 연방정부에서는 이러한 현상에 대한 반성을 통하여 최저가격으로 계약했더라도 계약불이행이나 공기 지연 혹은 부실이나 하자 등으로 또다른 비용이 수반된다면, 이는 명목상의 절약에 불과하다는 점을 지적하고, 조달 정책의 목표로서 최고가치를 지향할 것을 선언했다. 그 이후 1998년 미연방의회에서는 최저가 대신 최고가치에 부합되는 조달 방식을 도입한 바 있다.
일본에서도 과거에는 공공조달 과정에서 가격경쟁이 널리 이루어졌다. 그러나 1990년대 후반에 이르러 덤핑 수주 등이 계속 발생하고, 콘크리트구조물 품질 저하와 노동 재해 등이 대두된 바 있다. 이러한 상황에서 국회의원 16인으로 구성된 ‘공공공사 품질확보 연구회’가 1999년에 발족하였고, 다년간의 연구와 토론 끝에 종합평가낙찰제를 기반으로 하는 ‘공공공사 품질확보 촉진법’이 제정되어 2005년에 시행되었다.
당시 입법 취지문을 보면, ‘국민의 입장에서 기술이나 품질을 무시하고 회계법에 정해진 최저가로 입찰한 자에게 공사를 맡기는 것이 정말 바람직한가에 대하여 의문이 있다’라고 지적하고 있다. 또, ‘발주자는 국민의 대리인으로서 품질 확보를 위한 최종 책임을 가진다’고 명시하고 있으며, 이를 위하여 기술력이 있거나 일을 성실히 잘하는 기업이 발전할 수 있는 산업구조를 구현하고, 민간의 기술을 최대한 활용할 수 있도록 종합평가방식이나 입찰VE, 설계시공일괄 등 기술력을 중시하는 입찰 제도를 촉구하고 있다.
이러한 선진국의 선례를 고려할 때, 수많은 클레임과 분쟁의 근원이 되는 최저가낙찰제를 중시하는 것은 시대착오적인 측면이 있다. 입찰자가 모두 동일한 기술력을 갖고있지 않는 한, 가격 경쟁만을 추구하는 것은 악화가 양화를 구축하는 모순(矛盾)을 피하기 어렵다. 더구나 시설공사나 용역계약은 목적물이 없는 상태에서 계약이 이루어지기 때문에 낙찰가격에 걸맞는 품질로 납품되게 마련이다. 그러므로 시공자 선정 과정에서 입찰가격과 기술력, 신인도 등을 종합평가하는 것이 총생애주기비용 측면에서 훨씬 합리적이라는 선진국의 시행착오를 겸허히 받아들일 필요가 있다.
그동안 최저가낙찰제에 대한 수많은 논의가 있었으나, 아직까지 시민단체를 중심으로 최저가낙찰제에 대한 논란이 여전하다. 이미 구미(歐美)와 일본 등 선진국에서 포기한 최저가낙찰제가 왜 우리나라에서는 금과옥조처럼 여겨지고 있을까? 시행착오를 최소화하려면 선진국의 과거 사례를 살펴보고, 반면교사(反面敎師)로 삼아야 할 필요가 있다.
구미에서 최저가낙찰제를 포기한 배경을 보면, 최저가낙찰제가 허위절감(False Economy)을 유발한다는 반성에 기인한다. 서구의 자본주의를 지탱하는 비즈니스의 근저에는 자유경쟁을 근간으로 하는 ’시장원리’가 있다. 자유경쟁이야말로 가장 합리적인 자원배분을 실현하며, 최대 효용을 가져온다고 본다. 이 자유경쟁 원리가 건설공사 입찰에서는 최저가낙찰제의 형태로 나타나는데, 구미의 사례를 보면 최저가낙찰제 하에서 발주자와 시공자간, 그리고 원하도급간에 적대적인 비즈니스 환경을 초래하고, 과도한 클레임과 분쟁을 유발하게 된다.
일례로 영국의 경우 1990년대 이전에는 대부분 ‘최저가격’ 경쟁을 붙여 시공업체를 선정했는데, 건설업체는 이익은 고사하고 적자로 전락하는 사례가 많았다. 이에 따라 시공자는 낙찰을 위해 감수했던 손해를 만회하기 위해 계약서류나 설계도서의 미비점 등을 둘러싸고 발주자와 클레임 교전이 일상화되었다. 또, 과도한 저가 하도급이나 대금 지불을 지연하는 사례도 흔하게 나타났다. 이렇게 억지로 손해를 만회하는 과정에서 생산활동 본래의 ‘가치를 창조하는 프로세스’는 사라지고, 저품질 및 예산 초과, 고객 불만이라는 악순환에 빠지게 되었다. 그 결과, 품질을 소홀히 한 결함 프로젝트가 늘어나고, 관계자가 서로 그 책임을 떠넘기는 악습이 반복되면서, 사회적 비판이 끊이질 않았다.
이에 대응하여 영국에서는 1995년에 공공조달의 문제점을 파악하고 발주자의 모범사례(Best Practice)를 도출하기 위한 조사위원회가 결성되었으며, 동 위원회 보고서를 토대로 공공조달시스템이 혁신적으로 개혁된 바 있다. 보고서에서는 공공사업의 낙찰자 선정시 ‘최저가’보다는 ‘가격대비 가치(Value for Money)’를 중시할 것을 제안하고 있다.
미국의 공공 조달도 유사한 경험을 갖고 있다. 1980년대 미국의 건설산업을 보면, 치열한 경쟁 입찰로 인하여 발주자와 시공자간에 대립적 계약 관계가 지속되면서 공사비 초과(Cost Overrun)와 공기 지연이 일반화되었다. 또, 발주자와 시공자간 과도한 소송 분쟁이 사회적 문제로 대두되었는데, 일례로 미육군 공병대에서는 1980년대에 클레임대상 건설비용이 연간 10억 달러에 달했다.
당시 연방정부에서는 이러한 현상에 대한 반성을 통하여 최저가격으로 계약했더라도 계약불이행이나 공기 지연 혹은 부실이나 하자 등으로 또다른 비용이 수반된다면, 이는 명목상의 절약에 불과하다는 점을 지적하고, 조달 정책의 목표로서 최고가치를 지향할 것을 선언했다. 그 이후 1998년 미연방의회에서는 최저가 대신 최고가치에 부합되는 조달 방식을 도입한 바 있다.
일본에서도 과거에는 공공조달 과정에서 가격경쟁이 널리 이루어졌다. 그러나 1990년대 후반에 이르러 덤핑 수주 등이 계속 발생하고, 콘크리트구조물 품질 저하와 노동 재해 등이 대두된 바 있다. 이러한 상황에서 국회의원 16인으로 구성된 ‘공공공사 품질확보 연구회’가 1999년에 발족하였고, 다년간의 연구와 토론 끝에 종합평가낙찰제를 기반으로 하는 ‘공공공사 품질확보 촉진법’이 제정되어 2005년에 시행되었다.
당시 입법 취지문을 보면, ‘국민의 입장에서 기술이나 품질을 무시하고 회계법에 정해진 최저가로 입찰한 자에게 공사를 맡기는 것이 정말 바람직한가에 대하여 의문이 있다’라고 지적하고 있다. 또, ‘발주자는 국민의 대리인으로서 품질 확보를 위한 최종 책임을 가진다’고 명시하고 있으며, 이를 위하여 기술력이 있거나 일을 성실히 잘하는 기업이 발전할 수 있는 산업구조를 구현하고, 민간의 기술을 최대한 활용할 수 있도록 종합평가방식이나 입찰VE, 설계시공일괄 등 기술력을 중시하는 입찰 제도를 촉구하고 있다.
이러한 선진국의 선례를 고려할 때, 수많은 클레임과 분쟁의 근원이 되는 최저가낙찰제를 중시하는 것은 시대착오적인 측면이 있다. 입찰자가 모두 동일한 기술력을 갖고있지 않는 한, 가격 경쟁만을 추구하는 것은 악화가 양화를 구축하는 모순(矛盾)을 피하기 어렵다. 더구나 시설공사나 용역계약은 목적물이 없는 상태에서 계약이 이루어지기 때문에 낙찰가격에 걸맞는 품질로 납품되게 마련이다. 그러므로 시공자 선정 과정에서 입찰가격과 기술력, 신인도 등을 종합평가하는 것이 총생애주기비용 측면에서 훨씬 합리적이라는 선진국의 시행착오를 겸허히 받아들일 필요가 있다.
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