<연구기관 리포트> 최저가낙찰제의 개선 방안
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 932회 작성일 13-02-27 10:03본문
현재 정부 발주 공사의 입찰 제도는 300억원 미만은 적격심사낙찰제, 300억원 이상은 최저가낙찰제를 적용하고 있으며, 기술력이 요구되는 공사에 대해서는 턴키나 대안입찰, 기술제안입찰 등을 선별적으로 활용하고 있다.
정부는 당초 2012년부터 최저가낙찰제 적용 대상을 300억원 이상에서 100억원 이상 모든 공사로 확대하고자 하였으나, 100억~300억원 규모의 공공공사를 주로 수주하는 중소 건설사들의 심각한 경영난을 감안하여 2년간 최저가낙찰제 대상 공사의 확대를 유예한 바 있다.
그동안 최저가낙찰제는 정부 예산의 효율적 집행이라는 측면에서 순기능이 있으나, 실제 운용에 있어서는 실행원가에도 못 미치는 저가 낙찰이 빈발한다는 문제점이 있어 왔다.
이에 건설업계는 최저가낙찰제의 확대 적용을 지속적으로 반대하고 있으며, 나아가 전면 폐지를 주장하고 있다.
최근 국회에서도 최저가낙찰제가 건설산업에 악영향을 준다고 지적하면서 시공사의 기술력과 공사 경험 등을 널리 평가할 수 있는 최고가치(best value)낙찰제의 도입이 필요하다는 논의가 이루어지고 있다.
이에 본 고에서는 건설업체 각 이해관계자들(건설업체, 발주기관, 용역업체)를 대상으로 한 ‘최저가낙찰제의 개선 방향’ 설문 조사를 통해 최저가낙찰제에 대한 평가와 함께 향후 공공공사 입찰 제도의 개선 방향을 모색해 보고자 한다.
1. 최저가낙찰제의 운영 실태 평가
설문조사 결과, 건설업체, 발주기관, 용역업체(감리ㆍ설계ㆍ엔지니어링) 모두 당초 최저가낙찰제의 도입 목적인 ①시장 지향적 경쟁 원리에 적합한 낙찰자 선정과 ②기업 경쟁력 강화가 제대로 이루어지지 않은 것으로 평가하였다. 또한, 현행 최저가낙찰제에 대해 전체 응답자의 76.1%가 ‘불합리하다’고 응답하였으며, 향후 최저가낙찰제의 확대에 대해서도 80% 이상의 반대하는 것으로 나타났다. 특히, 최저가낙찰제를 시행하는 발주기관에서도 응답자의 87.1%가 최저가낙찰제를 현행 300억원 이상 공사에서 100억원 이상 공사로 확대하는 방안에 대해 부정적인 것으로 나타나 거부감이 크다는 것을 알 수 있었다.
<표 1> 향후 최저가낙찰제 확대에 대한 찬반 여부
또한, 원도급업체가 최저가낙찰제로 인해 저가로 공사를 수주하면서 그 손실이 하도급업체나 자재·장비업체, 근로자 등에 영향을 주는 것으로 나타나고 있는데, 설문조사 결과에서도 부실 공사 혹은 안전 재해 증가 여부에 대해 전체 응답자의 80% 이상이 ‘증가’하였다고 답하였다. 이는 시공사 및 발주기관 모두 최저가낙찰제가 덤핑 입찰과 저임금 미숙련 노동력 및 저급 자재 등의 투입을 조장하여 공공 시설물의 품질 저하 및 부실시공 발생 위험을 증가시키고 있음에 공감한다는 것을 보여주고 있다.
<표 2> 최저가낙찰제 하에서 부실 공사 혹은 안전 재해의 증가 여부
공사의 수익성 역시 전체 응답자의 45.6%가 ‘적자 우려’, 44.9%는 ‘적자 심각’이라고 답하였다. 그러나 응답자 유형별로 살펴보면 다소 차이가 나타나는데, 건설업체의 경우 응답자의 50% 이상이 ‘적자 심각’이라고 응답한 반면, 발주기관과 용역업체는 50% 이상이 ‘적자 우려’라고 답해 시공사 측에서 최저가 공사로 인해 느끼는 어려움이 더 크다는 것을 알 수 있었다.
<표 3> 최저가낙찰제 하에서 낙찰된 공사의 수익성
이와 같은 상황에도 불구하고 건설업체가 최저가 입찰에 참여하는 이유에 대해서는 건설업체와 용역업체는 ‘수주 물량 부족’을 가장 큰 원인으로 지적하였다. 그 다음으로 ‘유휴 인력/장비 활용’이라고 답해 최저가 입찰로 인한 피해를 감수하더라도 수주를 할 수 밖에 없는 상황을 보여주고 있다.
<표 4> 최저가 입찰에 참여하는 이유
2. 향후 최저가낙찰제 확대에 대한 의견
그렇다면 향후 최저가낙찰제를 어떻게 운영해야 하는지에 대하여 질의한 결과, 전체 응답자의 34%가 ‘최저가낙찰제 전면 폐지’라고 답하였다. 그러나 응답자 유형별로는 다소 차이를 보여 건설업체와 용역업체의 경우 응답자의 30% 이상이 ‘전면 폐지’라고 답한 반면, 발주기관은 30% 이상이 ‘현행 유지(300억 이상 최저가낙찰제 적용)’이라고 답해 시공사와 다소 다른 차이를 보였다. 이는 발주기관의 경우 최저가낙찰제로 인해 ‘공공공사의 예산절감/가격 경쟁 필요’와 ‘원가경쟁력 있는 업체 선별’이 어느 정도 가능하다고 판단하기 때문인 것으로 보인다. 하지만 ‘최저가낙찰제 전면 폐지’에 대한 응답도 29%로 발주기관이 최저가낙찰제에 대한 부정적인 의견이 높게 나타났다는 점을 충분히 고려할 필요가 있다.
<표 5> 향후 최저가낙찰제 운영방안
이처럼 건설업체, 발주기관, 용역업체 모두 최저가낙찰제의 불합리성에 대해 공감하고 있는 것으로 나타났다. 저가낙찰제 운영의 당사자인 발주기관에서 조차 최저가낙찰제의 운용 성과에 대하여 회의적인 시각을 보이고 있었다.
결국 당초 시장지향적 경쟁 원리에 적합한 낙찰자 선정과 기업 경쟁력 강화라는 제도의 도입 목적이 제대로 이루어지지 못한 채 최저가낙찰제의 폐해가 증가하는 상황에서 향후 최저가낙찰제 확대는 건설산업의 각 이해관계자들에게 지금보다 더 심각한 피해를 양산할 수 있다.
3. 해외 사례
미국, 영국 등의 선진국에서는 이미 최저가낙찰제의 폐해를 인식해 1990년대 중반 이후부터 ‘가격’과 ‘기술’을 종합적으로 평가하는 최고가치낙찰제로 전환해 운영하고 있다.
먼저 미국의 경우 각 발주기관이 최고가치를 얻을 수 있는 낙찰방식을 다양하게 정의하여 활용함과 동시에 연방조달규정(FAR : Federal Acquisition Regulation) 및 연방조달청의 정책기조 등과 연계되면서 연방정부를 중심으로 최고가치낙찰제의 활용도가 커지기 시작했다.
영국의 경우 중앙정부 차원의 건설혁신 프로그램에서 투자 효율성 즉, VFM(value for money)의 중요성이 부각되면서 최고가치낙찰제도가 확산되었다.
일본의 경우 우리나라와 비슷하게 국가적 차원에서 그 필요성을 인식한 후 제도적 지원을 통해 최고가치낙찰제의 한 유형인 종합평가낙찰제를 도입하였다.
여기서 우리는 최저가낙찰제에서 최고가치낙찰제로 전환이 되면서 제도의 도입과 활용이 각 나라별로 유사한 과정을 거쳐 도입된 것은 아니지만 이들 나라에서 최고가치낙찰제도가 널리 확대될 수 있도록 동인이 된 발주기관 자체의 혁신과 정부의 정책적 지원에 주목할 필요가 있다.
4. 향후 최고가치낙찰제 도입을 위한 개선 방향
우리나라도 향후 최고가치 유형의 입·낙찰 제도를 도입해 운영하기 위해서는 먼저, 공사의 속성과 특성을 제대로 반영하여 낙찰자를 선정할 수 있도록 발주기관이 역량과 책임 의식을 가져야 한다.
설문 조사 결과에서도 공사 규모와 관계없이 발주자가 입찰 방식을 자유롭게 선택하도록 재량권을 부여하는 방안에 대해 전체 응답자의 50% 이상이 ‘찬성’하는 것으로 나타났다. 그러나 응답자 유형별로 살펴보면, 시공능력 1~30위와 172위 이하 건설업체, 발주기관, 용역업체가 과반수 이상이 ‘찬성’한 반면, 31~171위 건설업체의 경우 응답자의 80% 이상이 반대하는 것으로 나타났다. 이는 발주자가 재량권을 강화할 경우, 각종 입찰 제한이나 사전자격심사가 강화되면서 중견 건설업체보다는 1~30위의 대형 건설업체에게 더 유리한 환경이 조성될 것이라 우려하기 때문인 것으로 분석된다. 또한, 주관적 심사가 가미되는 최고가치 형태의 입찰 방식이 증가될 수 있는데, 중견 건설업체 입장에서는 대형 건설업체와 비교하여 입찰에 불리해질 것으로 인식하는 경향이 강하기 때문인 것으로 풀이된다. 따라서 발주기관이 최종 낙찰자 결정 과정에서 객관적인 평가를 할 수 있는 균형 있는 시각을 갖추기 위한 노력을 하는 것이 중요하겠다. 발주기관 스스로 건설사업의 효율성과 생산성을 위한 성찰과 재고(再考)가 필요한 것이다.
다음으로, 정부의 정책적 지원이다. 이때, 최고가치형 입찰 제도를 활성화하기 위해서는 제도 설계 과정에서 대형 건설업체와 중소 건설업체 사이에 위치하고 있는 중견 건설업체에 대한 정부의 정책적 고려가 필요하다. 설문조사 결과에서도 31∼171위 수준의 중견 건설업체는 최고 가치형 입찰제도 확대에 반대하는 경향이 높은데, 이는 입찰 비용이 증가하게 되고 기술제안서나 시공계획서 등의 작성 능력 측면에서 대형 건설업체가 더욱 유리할 것으로 인식하고 있기 때문이다. 중장기적으로 해외 시장 진출이나 건설업 경쟁 구도의 합리화를 위해서는 시공 분야의 전문화나 엔지니어링 능력을 강화하는 것이 필요하다는 점을 고려할 때, 글로벌한 경쟁 환경에서 중견 건설업체의 시공 분야 경쟁력이나 엔지니어링 능력을 강화하기 위한 정책적 수단이 강구될 필요가 있다.
최은정 건설산업연구원 연구원
정부는 당초 2012년부터 최저가낙찰제 적용 대상을 300억원 이상에서 100억원 이상 모든 공사로 확대하고자 하였으나, 100억~300억원 규모의 공공공사를 주로 수주하는 중소 건설사들의 심각한 경영난을 감안하여 2년간 최저가낙찰제 대상 공사의 확대를 유예한 바 있다.
그동안 최저가낙찰제는 정부 예산의 효율적 집행이라는 측면에서 순기능이 있으나, 실제 운용에 있어서는 실행원가에도 못 미치는 저가 낙찰이 빈발한다는 문제점이 있어 왔다.
이에 건설업계는 최저가낙찰제의 확대 적용을 지속적으로 반대하고 있으며, 나아가 전면 폐지를 주장하고 있다.
최근 국회에서도 최저가낙찰제가 건설산업에 악영향을 준다고 지적하면서 시공사의 기술력과 공사 경험 등을 널리 평가할 수 있는 최고가치(best value)낙찰제의 도입이 필요하다는 논의가 이루어지고 있다.
이에 본 고에서는 건설업체 각 이해관계자들(건설업체, 발주기관, 용역업체)를 대상으로 한 ‘최저가낙찰제의 개선 방향’ 설문 조사를 통해 최저가낙찰제에 대한 평가와 함께 향후 공공공사 입찰 제도의 개선 방향을 모색해 보고자 한다.
1. 최저가낙찰제의 운영 실태 평가
설문조사 결과, 건설업체, 발주기관, 용역업체(감리ㆍ설계ㆍ엔지니어링) 모두 당초 최저가낙찰제의 도입 목적인 ①시장 지향적 경쟁 원리에 적합한 낙찰자 선정과 ②기업 경쟁력 강화가 제대로 이루어지지 않은 것으로 평가하였다. 또한, 현행 최저가낙찰제에 대해 전체 응답자의 76.1%가 ‘불합리하다’고 응답하였으며, 향후 최저가낙찰제의 확대에 대해서도 80% 이상의 반대하는 것으로 나타났다. 특히, 최저가낙찰제를 시행하는 발주기관에서도 응답자의 87.1%가 최저가낙찰제를 현행 300억원 이상 공사에서 100억원 이상 공사로 확대하는 방안에 대해 부정적인 것으로 나타나 거부감이 크다는 것을 알 수 있었다.
<표 1> 향후 최저가낙찰제 확대에 대한 찬반 여부
또한, 원도급업체가 최저가낙찰제로 인해 저가로 공사를 수주하면서 그 손실이 하도급업체나 자재·장비업체, 근로자 등에 영향을 주는 것으로 나타나고 있는데, 설문조사 결과에서도 부실 공사 혹은 안전 재해 증가 여부에 대해 전체 응답자의 80% 이상이 ‘증가’하였다고 답하였다. 이는 시공사 및 발주기관 모두 최저가낙찰제가 덤핑 입찰과 저임금 미숙련 노동력 및 저급 자재 등의 투입을 조장하여 공공 시설물의 품질 저하 및 부실시공 발생 위험을 증가시키고 있음에 공감한다는 것을 보여주고 있다.
<표 2> 최저가낙찰제 하에서 부실 공사 혹은 안전 재해의 증가 여부
공사의 수익성 역시 전체 응답자의 45.6%가 ‘적자 우려’, 44.9%는 ‘적자 심각’이라고 답하였다. 그러나 응답자 유형별로 살펴보면 다소 차이가 나타나는데, 건설업체의 경우 응답자의 50% 이상이 ‘적자 심각’이라고 응답한 반면, 발주기관과 용역업체는 50% 이상이 ‘적자 우려’라고 답해 시공사 측에서 최저가 공사로 인해 느끼는 어려움이 더 크다는 것을 알 수 있었다.
<표 3> 최저가낙찰제 하에서 낙찰된 공사의 수익성
이와 같은 상황에도 불구하고 건설업체가 최저가 입찰에 참여하는 이유에 대해서는 건설업체와 용역업체는 ‘수주 물량 부족’을 가장 큰 원인으로 지적하였다. 그 다음으로 ‘유휴 인력/장비 활용’이라고 답해 최저가 입찰로 인한 피해를 감수하더라도 수주를 할 수 밖에 없는 상황을 보여주고 있다.
<표 4> 최저가 입찰에 참여하는 이유
2. 향후 최저가낙찰제 확대에 대한 의견
그렇다면 향후 최저가낙찰제를 어떻게 운영해야 하는지에 대하여 질의한 결과, 전체 응답자의 34%가 ‘최저가낙찰제 전면 폐지’라고 답하였다. 그러나 응답자 유형별로는 다소 차이를 보여 건설업체와 용역업체의 경우 응답자의 30% 이상이 ‘전면 폐지’라고 답한 반면, 발주기관은 30% 이상이 ‘현행 유지(300억 이상 최저가낙찰제 적용)’이라고 답해 시공사와 다소 다른 차이를 보였다. 이는 발주기관의 경우 최저가낙찰제로 인해 ‘공공공사의 예산절감/가격 경쟁 필요’와 ‘원가경쟁력 있는 업체 선별’이 어느 정도 가능하다고 판단하기 때문인 것으로 보인다. 하지만 ‘최저가낙찰제 전면 폐지’에 대한 응답도 29%로 발주기관이 최저가낙찰제에 대한 부정적인 의견이 높게 나타났다는 점을 충분히 고려할 필요가 있다.
<표 5> 향후 최저가낙찰제 운영방안
이처럼 건설업체, 발주기관, 용역업체 모두 최저가낙찰제의 불합리성에 대해 공감하고 있는 것으로 나타났다. 저가낙찰제 운영의 당사자인 발주기관에서 조차 최저가낙찰제의 운용 성과에 대하여 회의적인 시각을 보이고 있었다.
결국 당초 시장지향적 경쟁 원리에 적합한 낙찰자 선정과 기업 경쟁력 강화라는 제도의 도입 목적이 제대로 이루어지지 못한 채 최저가낙찰제의 폐해가 증가하는 상황에서 향후 최저가낙찰제 확대는 건설산업의 각 이해관계자들에게 지금보다 더 심각한 피해를 양산할 수 있다.
3. 해외 사례
미국, 영국 등의 선진국에서는 이미 최저가낙찰제의 폐해를 인식해 1990년대 중반 이후부터 ‘가격’과 ‘기술’을 종합적으로 평가하는 최고가치낙찰제로 전환해 운영하고 있다.
먼저 미국의 경우 각 발주기관이 최고가치를 얻을 수 있는 낙찰방식을 다양하게 정의하여 활용함과 동시에 연방조달규정(FAR : Federal Acquisition Regulation) 및 연방조달청의 정책기조 등과 연계되면서 연방정부를 중심으로 최고가치낙찰제의 활용도가 커지기 시작했다.
영국의 경우 중앙정부 차원의 건설혁신 프로그램에서 투자 효율성 즉, VFM(value for money)의 중요성이 부각되면서 최고가치낙찰제도가 확산되었다.
일본의 경우 우리나라와 비슷하게 국가적 차원에서 그 필요성을 인식한 후 제도적 지원을 통해 최고가치낙찰제의 한 유형인 종합평가낙찰제를 도입하였다.
여기서 우리는 최저가낙찰제에서 최고가치낙찰제로 전환이 되면서 제도의 도입과 활용이 각 나라별로 유사한 과정을 거쳐 도입된 것은 아니지만 이들 나라에서 최고가치낙찰제도가 널리 확대될 수 있도록 동인이 된 발주기관 자체의 혁신과 정부의 정책적 지원에 주목할 필요가 있다.
4. 향후 최고가치낙찰제 도입을 위한 개선 방향
우리나라도 향후 최고가치 유형의 입·낙찰 제도를 도입해 운영하기 위해서는 먼저, 공사의 속성과 특성을 제대로 반영하여 낙찰자를 선정할 수 있도록 발주기관이 역량과 책임 의식을 가져야 한다.
설문 조사 결과에서도 공사 규모와 관계없이 발주자가 입찰 방식을 자유롭게 선택하도록 재량권을 부여하는 방안에 대해 전체 응답자의 50% 이상이 ‘찬성’하는 것으로 나타났다. 그러나 응답자 유형별로 살펴보면, 시공능력 1~30위와 172위 이하 건설업체, 발주기관, 용역업체가 과반수 이상이 ‘찬성’한 반면, 31~171위 건설업체의 경우 응답자의 80% 이상이 반대하는 것으로 나타났다. 이는 발주자가 재량권을 강화할 경우, 각종 입찰 제한이나 사전자격심사가 강화되면서 중견 건설업체보다는 1~30위의 대형 건설업체에게 더 유리한 환경이 조성될 것이라 우려하기 때문인 것으로 분석된다. 또한, 주관적 심사가 가미되는 최고가치 형태의 입찰 방식이 증가될 수 있는데, 중견 건설업체 입장에서는 대형 건설업체와 비교하여 입찰에 불리해질 것으로 인식하는 경향이 강하기 때문인 것으로 풀이된다. 따라서 발주기관이 최종 낙찰자 결정 과정에서 객관적인 평가를 할 수 있는 균형 있는 시각을 갖추기 위한 노력을 하는 것이 중요하겠다. 발주기관 스스로 건설사업의 효율성과 생산성을 위한 성찰과 재고(再考)가 필요한 것이다.
다음으로, 정부의 정책적 지원이다. 이때, 최고가치형 입찰 제도를 활성화하기 위해서는 제도 설계 과정에서 대형 건설업체와 중소 건설업체 사이에 위치하고 있는 중견 건설업체에 대한 정부의 정책적 고려가 필요하다. 설문조사 결과에서도 31∼171위 수준의 중견 건설업체는 최고 가치형 입찰제도 확대에 반대하는 경향이 높은데, 이는 입찰 비용이 증가하게 되고 기술제안서나 시공계획서 등의 작성 능력 측면에서 대형 건설업체가 더욱 유리할 것으로 인식하고 있기 때문이다. 중장기적으로 해외 시장 진출이나 건설업 경쟁 구도의 합리화를 위해서는 시공 분야의 전문화나 엔지니어링 능력을 강화하는 것이 필요하다는 점을 고려할 때, 글로벌한 경쟁 환경에서 중견 건설업체의 시공 분야 경쟁력이나 엔지니어링 능력을 강화하기 위한 정책적 수단이 강구될 필요가 있다.
최은정 건설산업연구원 연구원
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