<월요기획> 공기업부채가 건설투자시장 위기 부른다
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,209회 작성일 13-03-19 10:11본문
■공기업부채가 건설투자시장 위기 부른다
국제신용평가기관인 무디스는 이달 초 한국의 국가신용등급 전망을 ‘안정적(Stable)’이라고 평가했다. 재정적자와 국가부채 위기를 겪고 있는 유럽이나 미국, 일본과는 달리 국가부채가 GDP(국내총생산)의 30%대에 불과한데다 은행의 외화차입이 줄면서 구조적인 취약점이 오히려 감소했다는 설명이었다. 실제로 지난해 말을 기준으로 각국의 GDP 대비 국가채무는 독일이 86.4%, 영국이 99.9%, 프랑스가 100.0%, 미국이 102.2%, 일본이 205.3%에 달했지만 한국은 34%(446조원)로 꽤 양호한 수준을 지키고 있다.
그러나 한국에서는, 다른 2가지 부채가 구조적 위험요소로 자리잡고 있다. 가계부채와 공기업부채가 그것이다.
가계부채는 지난해말 현재 959조원으로 1000조원에 육박하고 있다. 전 국민이 1인당 2000만원씩 빚을 떠안고 있는 셈이다. 가계부채는 가계의 소비활동을 위축시켜 장기적 경기침체를 초래하기도 하지만 보다 직접적으로는 주택부동산 시장에 악영향을 미친다. 가계부채의 거의 절반(450조원)에 달하는 주택담보대출 채무는 주택거래 수요와 신규 분양시장을 위축시키고 하우스푸어를 양산하는 최대 원인이다.
공기업부채도 가계부채 못지 않게 심각하다. 중앙공기업 부채만 442조원으로 국가채무와 맞먹고, 지방공기업 부채도 70조원 안팎에 달하는 것으로 추산된다.
특히 공기업 부채는 도시개발과 임대주택 건설, 4대강살리기 사업, 그리고 그밖에 도로ㆍ철도ㆍ경전철 등 각종 사회기반시설을 조성하면서 발생한 ‘건설부채’가 대부분이다. 공기업들이 부채를 감당하지 못할 지경에 이르면 사업 구조조정과 자산매각이 잇따르게 되고 결국은 신규 공공건설 투자사업이 심각하게 위축될 가능성이 높다. 공기업 재무구조의 현주소를 살펴보면 향후 전개될 공기업의 위기, 그리고 공기업 발(發) 건설투자 시장의 위기가 심각하게 다가온다.
■‘빚잔치’ 감당 못하는 중앙공기업
국토부 산하 공공기관 부채만 200조원 넘어
△주요 공기업 부채규모(2006년→2011년말)
LH공사 50.4조원 → 130.6조억원
한국전력공사 20.6조원 → 50.3조원
한국가스공사 8.7조원 → 28.0조원
한국도로공사 17.8조원 → 24.6조원
한국철도공사 5.6조원 → 13.5조원
한국수자원공사 1.7조원 → 12.6조원
△LH공사 부채 추이
2006년 50.4조원
2007년 66.9조원
2008년 85.7조원
2009년 109.2조원
2010년 125.5조원
2011년 130.6조원
2012년 138.1조원
(자료=조세연구원)
최근 기획재정부는 새 정부부처 장관 내정자들에게 “한국토지주택공사(LH공사)의 부채 문제가 심각한 수준에 도달했다”는 메시지를 전달했다. LH의 부채는 지난해말 현재 138조1000억원으로 국가채무 446조원의 3분의 1에 달한다.
기획재정부는 “추세대로라면 오는 2020년에는 부채가 190조원으로 불어나고, 당장 몇 년 안에 새로운 사업을 벌이지 못할 형편에 놓이게 될 것”이라고 진단했다.
실제로 LH의 부채는 감당할 수 있는 수준을 넘어섰다는 게 일반적인 평가다. 지난 2006년 50조원대에 불과했던 LH 부채는 이후 5년 동안 연평균 16조원씩 늘어났고 지난해에도 7조5000억원이 추가로 늘었다. 증가속도가 다소 늦춰진게 그나마 다행이라면 다행이다.
LH는 “그동안 무분별하게 추진됐던 공공개발사업을 조정하고 있기 때문에 2014년부터는 사업수지가 흑자로 돌아서고 2016년부터는 금융부채를 줄여가면서 안정적인 경영을 할 수 있을 것”이라고 낙관하고 있다. 최근 조세연구원 보고서도 “지속적으로 영업이익 흑자와 당기순이익을 시현하고 있고 차입금 상환능력도 점차 개선되고 있다”고 진단했다. 그러나 재무적 위험이 근본적으로 해소될 조짐은 나타나지 않고 있으며, 앞으로 서민주거복지 등 정책사업의 축소, 이미 벌여놓은 사업의 구조조정이 심각하게 진행돼야 할 상황이다.
LH 부채 규모가 워낙 천문학적이다 보니 몇조원대 단위의 부채는 오히려 가볍게 보인다. 그러나 한국전력공사, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국철도시설공단 등 주요 공공기관들도 LH 못지않게 재무구조가 열악하다.
특히 조세연구원은 한국전력공사를 ‘재무적으로 가장 위험한 기관’으로 꼽고 있다.
조세연구원 공공기관연구센터는 “한전은 영업이익이 적자인 탓에 이자보상비율이 -212%에 이르고 결국 금융비용을 갚기 위해 다시 차입을 해야 하는 구조”라며 “2008년 이후 지속적으로 마이너스 이자보상비율을 유지하고 있어 영업적자가 고착화 돼가고 있다”고 지적했다. 부채 규모가 50조3000억원으로 LH에 비할 바 아니지만, LH가 영업이익으로 부채를 갚아나가고 있는데 비해 영업손실이 부채를 키우는 형편이라는 것이다.
이밖에 한국가스공사는 2007년 8조7000억원이었던 부채가 4년만에 28조원으로, 한국도로공사는 17조8000억원에서 24조5910억원으로, 수자원공사는 1조6000억원에서 12조6000억원으로 급증했다.
국회 국토해양위원회 김태흠 의원은 지난해말 국감에서 “LH공사는 하루 120억원, 도로공사는 하루 33억원, 철도시설공단은 19억원, 수자원공사와 철도공사는 12억원씩 이자를 지불하고 있는 셈이다. 특히 국토부 산하 공공기관 채무가 202조원대로 전체 정부 산하기관 부채의 44%를 차지하고 있다”고 지적하기도 했다.
■지방공기업도 위기감 고조
영업이익으로 이자 못내는 지방공기업 142개
LH공사와 한국전력 등 주요 투자기관의 부채문제에 시선이 집중되고 있지만, 지방자치단체 산하 지방공기업의 부채문제도 결코 좌시할 수 없는 수준에 이르고 있다. 도시개발과 주택건설은 물론 각종 SOC 기반시설의 공급자 역할을 맡고 있는 지방공기업 부채는 현재 약 70조원 규모로 추산되고 있지만 정확한 통계조차 찾아보기 어렵다.
인천시 산하 인천도시공사의 경우 현재 채무가 7조7000억원에 이른다. 인천도시공사의 1년 예산이 2조4000억원 규모라는 점을 감안하면 예산대비 채무비율이 309%에 달한다는 계산이다. 상환하지 못한 공사채 규모가 5조4000억원으로 이자비용만 연간 1500억원에 달한다.
서울시 산하 SH공사는 인천도시공사보다 사업ㆍ조직규모가 크지만 부채도 훨씬 많다. 2011년말 기준 부채가 17조5000억원인데, 최근 4년 사이 연평균 부채증가율이 20%에 가깝다는 것이 더욱 문제다. SH공사 외에 서울메트로는 3조2000억원, 서울도시철도는 1조1000억원의 빚을 지고 있다.
경기도시공사는 더욱 심각하다. 안그래도 부채규모가 7조원, 부채비율이 325%에 이르는데, 이달 초에는 포승지구 개발보상을 위해 추가로 2500억원 규모의 공사채 발행을 추진하고 나서면서 ‘빚 제조기’라는 별명을 얻었다.
광역지자체 외에 시 단위의 지방공기업도 마찬가지다.
용인도시공사는 영세한 사업규모에도 불구하고 부채가 2800억원에 달하는데다 역북지구 도시개발사업 등이 차질을 빚으면서 최근 행정안전부로부터 경영개선 명령까지 받았다. 내년 상반기까지 명령을 이행하지 못하면 청산절차를 밟으라는 압박도 받았다.
인접한 화성도시공사는 1685억원의 공사채 차환(과거에 꾼 돈을 새로 꾸어서 갚는 것)과 817억원의 공사채 추가발행을 행정안부에 신청했다. 추가발행이 이뤄지면 화성도시공사는 부채비율이 400%를 넘어서게 되는데, 그러면 신청이 받아들여지지 않기 때문에 화성시가 100억원대의 토지를 현물출자하는 ‘묘안’도 동원됐다.
지방공기업의 재무구조 악화는 거의 예외가 없을 정도로 전국적인 현상이다.
현대경제연구원 보고서에 따르면 379개 지방공기업의 누적 순손실 규모는 2003년부터 2011년까지 2조8500억원에 달하고 부채비율이 200% 이상인 지방공기업이 69개에 달한다.
백흥기 현대경제연구원 수석연구위원은 “특히 영업이익으로 이자비용을 충당하지 못하는 지방공기업이 2007년 118개에서 2011년 142개로 급증했다”며 “지방공기업 4곳 중 1곳 꼴로 부실화 가능성이 높다”고 평가했다.
■부채 쌓이는 까닭은?
보금자리주택ㆍ4대강사업 등 정책사업 떠맡은 탓
방만경영에 사용료 규제ㆍ부동산시장 침체도 한몫
한국수자원공사는 2008년까지만 해도 자기자본 10조원에 연매출 2조원, 부채 1조9000억원, 부채비율 19%로 매우 안정적인 재무구조를 유지하고 있었다. 그러나 2009년부터 본격화된 경인아라뱃길 건설과 4대강살리기 사업, 그리고 분양단지 조성사업의 투자비를 부채를 통해 조달하면서 빚더미에 올라앉게 됐다.
4대강사업비 전액을 채권발행으로 조달했고 경인아라뱃길 및 분양단지사업 자금도 금융기관 차입으로 충당했다. 결과적으로 2012년 말에는 총부채가 13조원으로 3년만에 6배 이상 늘어났고 부채비율도 123%로 높아졌다. 총부채에서 4대강사업 부채가 6조4000억원, 아라뱃길사업 부채가 2조4000억원을 각각 차지한다.
LH공사나 한국도로공사, 한국농어촌공사, 한국철도시설공단 등도 모두 사정이 비슷하다.
LH공사의 국민임대주택과 신도시 개발, 보금자리주택 건설은 하나같이 정부방침에 따른 정책사업이지만 사업비 대부분은 부채로 충당됐다. 임대주택에 65조원, 신도시에 92조원, 보금자리에 105조원의 사업비가 최장 2030년까지 투자되는데 총사업비는 323조원에 달하고 이 중 정부 재정지원은 10%에 불과하다. 조세연구원은 “사업을 계속할수록 손실이 증가하는 주거복지사업을 급격히 확대하면서 결과적으로 천문학인 부채를 떠안게 된 것”이라고 평가하고 있다.
한국도로공사는 정부의 도로건설투자계획에 따라 고속도로 건설사업을 진행하면서 도로 운영권을 담보로 자산유동화증권을 발행해 2005년부터 5년간 6조원을 투자했던 것이 부채증가의 직접적 원인이 됐다.
한국철도시설공단은 해마다 1조5000억원 가량씩 부채가 늘어나고 있는데 아직도 대전ㆍ대구 도심구간에 고속철도 투자가 남아있어 2014년까지 지속적으로 부채가 늘어날 수밖에 없는 구조다. 공단 관계자는 “코레일로부터 받는 선로사용료로 투자원금을 회수해야 하는데 원금은 커녕 이자도 충당하지 못하고 있다. 이자비용이 100억원 발생하는 동안 사용료를 21억원밖에 못받는 구조여서 이자의 79%가 부채로 쌓이고 있다”고 설명했다.
한국농어촌공사의 한 관계자는 “2011년말 농어촌공사 부채비율이 300%에 이르지만 요즘도 부채농가 회생 지원사업, 지방으로 이전하는 공공기관들의 수도권 종전부동산을 매입해주는 사업을 벌이고 있다”며 한숨을 내쉬었다.
결론적으로 공기업 재무구조 악화의 핵심 원인은 ‘공공성’이다. 정책사업을 수행한 탓 외에 가격규제도 변수로 작용하는데 이 또한 ‘공공성’의 결과물이다. 예를 들어 수자원공사는 2007년 이후 물값이 동결되면서 판매량이 많아질수록 손실이 커지는 구조이고, LH도 정부의 부동산가격 안정화정책에 따라 토지ㆍ주택 분양가를 임의로 조정할 수 없는 구조다. 한전은 전기요금 규제에, 도로공사도 통행료 규제에 발목이 잡혀있다.
사업계획이 부실했거나 경영이 방만한 탓도 없지 않다.
이노근 국회 국토해양위 의원은 “조직과 인력을 무차별적으로 팽창시키거나 전문적 식견이 없는 낙하산인사들이 경영을 맡아 효율성을 높이지 못한 측면이 없지않다”며 “방만한 인력구조나 호화청사 건립 등 도덕적 해이가 부채 증가에 한몫하고 있다”고 지적했다.
특히 지방공기업의 경우는 무리한 개발사업 추진으로 적자구조를 자초한 사례가 많다.
강원도개발공사는 동계올림픽 유치 차원에서 알펜시아리조트를 조성하면서 공사비의 90% 가량을 공사채 발행으로 충당했지만 결국 분양률이 20%에 그치면서 9000억원이 넘는 빚을 지게 됐다. 태백관광공사는 하이원리조트 인근에 무리하게 오투리조트 건설사업을 벌였다가 개장 5년만에 3000억원의 부채만 남겼다. 이런 사례가 차고 넘친다.
안중기 현대경제연구원 연구원은 “지방공기업마다 무리한 개발사업에 나섰다가 부동산경기 침체와 맞물리면서 빚더미에 오르는 사례가 속출하고 있지만 지금도 창원도시개발공사, 김해도시개발공사 등 신규 공기업 설립이 추진되고 있다”며 우려를 나타냈다.
■건설부동산시장 영향은?
공기업부채는 건설부채…공공투자사업 위축 가능성
사업구조조정ㆍ자산매각 속출…부동산시장 침체 불러
거품이 커지면 터지게 돼있다. 어느 중앙공기업이 공사채를 발행하고, 어느 지방공기업이 은행차입을 늘린다는 토막소식이 거의 매일 신문지상과 인터넷에 오르고 있다면 거품이 커지고 있다는 신호로 볼 수 있다. 천문학적으로 불어난 이자를 영업이익으로 메울 수 없고, 자력으로 원리금을 감축할 가능성이 없다면 공기업의 파산 행렬이 이어질 수도 있다.
특히 공기업의 ‘빚거품’이 대부분 건설ㆍ개발사업 과정에서 발생하고 있다는 사실은 향후 공공투자개발 시장 전반에 심각한 위기가 찾아올 수 있다는 뜻으로 해석된다.
권오현 건설산업연구원 산업연구실장은 “공기업 재무구조에 대한 위기감이 확산되면 개발계획에 있던 사업들을 구조조정하는 것은 물론 이미 착수한 사업도 축소ㆍ보류ㆍ취소하면서 ‘손절매’하는 사태가 빚어질 수 있다”며 “정부가 공기업의 재정건전성을 뒤늦게 주목하고 나섰지만 이미 임계점을 넘어선 공기업이 많기 때문에 공공개발시장의 연착륙을 도모하기가 만만치 않을 것”이라고 우려했다.
실제로 공기업들의 사업 구조조정으로 인한 공공개발시장 위축은 이미 본격화된 현상이다.
LH공사 관계자는 “그동안 무분별하게 추진됐던 공공 개발사업을 조정하는 작업에 나섰다”며 “지금까지 138개 신규사업을 포함해 68조원 규모의 사업비를 절감하고 50조원 규모의 사업비 투자시점을 늦춰 120조원의 사업조정 효과를 냈다”고 말했다. 전국적으로 100~200곳의 사업을 축소ㆍ보류하고 있기 때문에 조만간 LH의 공사발주 규모가 대폭 줄어드는 결과가 나타난다는 뜻이다.
수자원공사 기획조정실 관계자도 “기존 공급시설 활용을 극대화해 용수 판매량을 제고하는 한편 신규투자 규모 및 시기를 조절하고 있다”며 “댐이나 광역상수도사업 투자를 최대한 신중하게 집행할 계획”이라고 말했다.
철도시설공단의 김종윤 재무전략부장은 “2014년까지 부채가 늘어날 전망인데 이때까지 예정된 대전ㆍ대구 도심구간 고속철 투자가 마무리되면 2015년 이후 신규 시설투자를 벌일 계획이 없다”며 “수도권광역급행철도(GTX) 사업이 변수지만 수익성이 검증되지 않는다면 부채를 늘리면서까지 직접투자에 나서지는 못할 입장”이라고 밝혔다.
재무구조 부담이 시설투자 및 공공발주를 위축시키는 한편 부동산시장의 침체를 장기화하는 요인이 된다는 분석도 있다.
LH공사는 물론 서울시 산하 SH공사와 인천시 산하 인천도시공사, 그밖에 재무구조가 악화된 공기업 대다수가 보유자산을 매각하고 있다. 전국적으로 건물과 토지가 매물로 쏟아지는데 부동산을 사줄 기업은 많지 않다. 부동산시장이 침체돼 자산매각이 쉽지않고 매물증가로 부동산시장이 더욱 침체되는 악순환을 부른다.
국토해양부 공공기관이전추진단 관계자는 “수도권에서 지방으로 본사를 옮기는 공공기관들이 모두 119곳의 종전부동산을 매각해 신청사 건립비용을 충당하고 있지만 종전부동산이 잘 팔리지 않아 골치를 앓고 있다”며 “자산관리공사와 농어촌공사 등이 부동산을 매입해주기도 하지만 이 기관들도 공사채를 발행해야 하기 때문에 다시 부채가 늘어나는 형편”이라고 말했다.
결국 공기업 재무구조에서 비롯되는 건설시장의 위축은 필연으로 보인다.
공공기관연구센터의 최준욱 박사는 “공기업들이 투자사업을 확장하던 국면에서 다운사이징으로 전환하는 국면이 필연적으로 펼쳐질 것”이라며 “어떻게 보면 국가경제가 고성장에서 저성장 국면으로 접어드는 시점에서 4대강살리기 등 국책사업을 통해 공기업들이 건설시장 수요를 떠받쳐줬던 것으로 이해할 수 있다”고 말했다.
최 박사는 “급격하지는 않더라도 공기업의 개발수요가 점차 감소할 것에 대비해 건설산업계도 신수요 및 민간투자사업 개발과 대안시장 발굴에 보다 적극적으로 나설 필요가 있을 것”이라고 덧붙였다.
신정운기자 peace@
국제신용평가기관인 무디스는 이달 초 한국의 국가신용등급 전망을 ‘안정적(Stable)’이라고 평가했다. 재정적자와 국가부채 위기를 겪고 있는 유럽이나 미국, 일본과는 달리 국가부채가 GDP(국내총생산)의 30%대에 불과한데다 은행의 외화차입이 줄면서 구조적인 취약점이 오히려 감소했다는 설명이었다. 실제로 지난해 말을 기준으로 각국의 GDP 대비 국가채무는 독일이 86.4%, 영국이 99.9%, 프랑스가 100.0%, 미국이 102.2%, 일본이 205.3%에 달했지만 한국은 34%(446조원)로 꽤 양호한 수준을 지키고 있다.
그러나 한국에서는, 다른 2가지 부채가 구조적 위험요소로 자리잡고 있다. 가계부채와 공기업부채가 그것이다.
가계부채는 지난해말 현재 959조원으로 1000조원에 육박하고 있다. 전 국민이 1인당 2000만원씩 빚을 떠안고 있는 셈이다. 가계부채는 가계의 소비활동을 위축시켜 장기적 경기침체를 초래하기도 하지만 보다 직접적으로는 주택부동산 시장에 악영향을 미친다. 가계부채의 거의 절반(450조원)에 달하는 주택담보대출 채무는 주택거래 수요와 신규 분양시장을 위축시키고 하우스푸어를 양산하는 최대 원인이다.
공기업부채도 가계부채 못지 않게 심각하다. 중앙공기업 부채만 442조원으로 국가채무와 맞먹고, 지방공기업 부채도 70조원 안팎에 달하는 것으로 추산된다.
특히 공기업 부채는 도시개발과 임대주택 건설, 4대강살리기 사업, 그리고 그밖에 도로ㆍ철도ㆍ경전철 등 각종 사회기반시설을 조성하면서 발생한 ‘건설부채’가 대부분이다. 공기업들이 부채를 감당하지 못할 지경에 이르면 사업 구조조정과 자산매각이 잇따르게 되고 결국은 신규 공공건설 투자사업이 심각하게 위축될 가능성이 높다. 공기업 재무구조의 현주소를 살펴보면 향후 전개될 공기업의 위기, 그리고 공기업 발(發) 건설투자 시장의 위기가 심각하게 다가온다.
■‘빚잔치’ 감당 못하는 중앙공기업
국토부 산하 공공기관 부채만 200조원 넘어
△주요 공기업 부채규모(2006년→2011년말)
LH공사 50.4조원 → 130.6조억원
한국전력공사 20.6조원 → 50.3조원
한국가스공사 8.7조원 → 28.0조원
한국도로공사 17.8조원 → 24.6조원
한국철도공사 5.6조원 → 13.5조원
한국수자원공사 1.7조원 → 12.6조원
△LH공사 부채 추이
2006년 50.4조원
2007년 66.9조원
2008년 85.7조원
2009년 109.2조원
2010년 125.5조원
2011년 130.6조원
2012년 138.1조원
(자료=조세연구원)
최근 기획재정부는 새 정부부처 장관 내정자들에게 “한국토지주택공사(LH공사)의 부채 문제가 심각한 수준에 도달했다”는 메시지를 전달했다. LH의 부채는 지난해말 현재 138조1000억원으로 국가채무 446조원의 3분의 1에 달한다.
기획재정부는 “추세대로라면 오는 2020년에는 부채가 190조원으로 불어나고, 당장 몇 년 안에 새로운 사업을 벌이지 못할 형편에 놓이게 될 것”이라고 진단했다.
실제로 LH의 부채는 감당할 수 있는 수준을 넘어섰다는 게 일반적인 평가다. 지난 2006년 50조원대에 불과했던 LH 부채는 이후 5년 동안 연평균 16조원씩 늘어났고 지난해에도 7조5000억원이 추가로 늘었다. 증가속도가 다소 늦춰진게 그나마 다행이라면 다행이다.
LH는 “그동안 무분별하게 추진됐던 공공개발사업을 조정하고 있기 때문에 2014년부터는 사업수지가 흑자로 돌아서고 2016년부터는 금융부채를 줄여가면서 안정적인 경영을 할 수 있을 것”이라고 낙관하고 있다. 최근 조세연구원 보고서도 “지속적으로 영업이익 흑자와 당기순이익을 시현하고 있고 차입금 상환능력도 점차 개선되고 있다”고 진단했다. 그러나 재무적 위험이 근본적으로 해소될 조짐은 나타나지 않고 있으며, 앞으로 서민주거복지 등 정책사업의 축소, 이미 벌여놓은 사업의 구조조정이 심각하게 진행돼야 할 상황이다.
LH 부채 규모가 워낙 천문학적이다 보니 몇조원대 단위의 부채는 오히려 가볍게 보인다. 그러나 한국전력공사, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국철도시설공단 등 주요 공공기관들도 LH 못지않게 재무구조가 열악하다.
특히 조세연구원은 한국전력공사를 ‘재무적으로 가장 위험한 기관’으로 꼽고 있다.
조세연구원 공공기관연구센터는 “한전은 영업이익이 적자인 탓에 이자보상비율이 -212%에 이르고 결국 금융비용을 갚기 위해 다시 차입을 해야 하는 구조”라며 “2008년 이후 지속적으로 마이너스 이자보상비율을 유지하고 있어 영업적자가 고착화 돼가고 있다”고 지적했다. 부채 규모가 50조3000억원으로 LH에 비할 바 아니지만, LH가 영업이익으로 부채를 갚아나가고 있는데 비해 영업손실이 부채를 키우는 형편이라는 것이다.
이밖에 한국가스공사는 2007년 8조7000억원이었던 부채가 4년만에 28조원으로, 한국도로공사는 17조8000억원에서 24조5910억원으로, 수자원공사는 1조6000억원에서 12조6000억원으로 급증했다.
국회 국토해양위원회 김태흠 의원은 지난해말 국감에서 “LH공사는 하루 120억원, 도로공사는 하루 33억원, 철도시설공단은 19억원, 수자원공사와 철도공사는 12억원씩 이자를 지불하고 있는 셈이다. 특히 국토부 산하 공공기관 채무가 202조원대로 전체 정부 산하기관 부채의 44%를 차지하고 있다”고 지적하기도 했다.
■지방공기업도 위기감 고조
영업이익으로 이자 못내는 지방공기업 142개
LH공사와 한국전력 등 주요 투자기관의 부채문제에 시선이 집중되고 있지만, 지방자치단체 산하 지방공기업의 부채문제도 결코 좌시할 수 없는 수준에 이르고 있다. 도시개발과 주택건설은 물론 각종 SOC 기반시설의 공급자 역할을 맡고 있는 지방공기업 부채는 현재 약 70조원 규모로 추산되고 있지만 정확한 통계조차 찾아보기 어렵다.
인천시 산하 인천도시공사의 경우 현재 채무가 7조7000억원에 이른다. 인천도시공사의 1년 예산이 2조4000억원 규모라는 점을 감안하면 예산대비 채무비율이 309%에 달한다는 계산이다. 상환하지 못한 공사채 규모가 5조4000억원으로 이자비용만 연간 1500억원에 달한다.
서울시 산하 SH공사는 인천도시공사보다 사업ㆍ조직규모가 크지만 부채도 훨씬 많다. 2011년말 기준 부채가 17조5000억원인데, 최근 4년 사이 연평균 부채증가율이 20%에 가깝다는 것이 더욱 문제다. SH공사 외에 서울메트로는 3조2000억원, 서울도시철도는 1조1000억원의 빚을 지고 있다.
경기도시공사는 더욱 심각하다. 안그래도 부채규모가 7조원, 부채비율이 325%에 이르는데, 이달 초에는 포승지구 개발보상을 위해 추가로 2500억원 규모의 공사채 발행을 추진하고 나서면서 ‘빚 제조기’라는 별명을 얻었다.
광역지자체 외에 시 단위의 지방공기업도 마찬가지다.
용인도시공사는 영세한 사업규모에도 불구하고 부채가 2800억원에 달하는데다 역북지구 도시개발사업 등이 차질을 빚으면서 최근 행정안전부로부터 경영개선 명령까지 받았다. 내년 상반기까지 명령을 이행하지 못하면 청산절차를 밟으라는 압박도 받았다.
인접한 화성도시공사는 1685억원의 공사채 차환(과거에 꾼 돈을 새로 꾸어서 갚는 것)과 817억원의 공사채 추가발행을 행정안부에 신청했다. 추가발행이 이뤄지면 화성도시공사는 부채비율이 400%를 넘어서게 되는데, 그러면 신청이 받아들여지지 않기 때문에 화성시가 100억원대의 토지를 현물출자하는 ‘묘안’도 동원됐다.
지방공기업의 재무구조 악화는 거의 예외가 없을 정도로 전국적인 현상이다.
현대경제연구원 보고서에 따르면 379개 지방공기업의 누적 순손실 규모는 2003년부터 2011년까지 2조8500억원에 달하고 부채비율이 200% 이상인 지방공기업이 69개에 달한다.
백흥기 현대경제연구원 수석연구위원은 “특히 영업이익으로 이자비용을 충당하지 못하는 지방공기업이 2007년 118개에서 2011년 142개로 급증했다”며 “지방공기업 4곳 중 1곳 꼴로 부실화 가능성이 높다”고 평가했다.
■부채 쌓이는 까닭은?
보금자리주택ㆍ4대강사업 등 정책사업 떠맡은 탓
방만경영에 사용료 규제ㆍ부동산시장 침체도 한몫
한국수자원공사는 2008년까지만 해도 자기자본 10조원에 연매출 2조원, 부채 1조9000억원, 부채비율 19%로 매우 안정적인 재무구조를 유지하고 있었다. 그러나 2009년부터 본격화된 경인아라뱃길 건설과 4대강살리기 사업, 그리고 분양단지 조성사업의 투자비를 부채를 통해 조달하면서 빚더미에 올라앉게 됐다.
4대강사업비 전액을 채권발행으로 조달했고 경인아라뱃길 및 분양단지사업 자금도 금융기관 차입으로 충당했다. 결과적으로 2012년 말에는 총부채가 13조원으로 3년만에 6배 이상 늘어났고 부채비율도 123%로 높아졌다. 총부채에서 4대강사업 부채가 6조4000억원, 아라뱃길사업 부채가 2조4000억원을 각각 차지한다.
LH공사나 한국도로공사, 한국농어촌공사, 한국철도시설공단 등도 모두 사정이 비슷하다.
LH공사의 국민임대주택과 신도시 개발, 보금자리주택 건설은 하나같이 정부방침에 따른 정책사업이지만 사업비 대부분은 부채로 충당됐다. 임대주택에 65조원, 신도시에 92조원, 보금자리에 105조원의 사업비가 최장 2030년까지 투자되는데 총사업비는 323조원에 달하고 이 중 정부 재정지원은 10%에 불과하다. 조세연구원은 “사업을 계속할수록 손실이 증가하는 주거복지사업을 급격히 확대하면서 결과적으로 천문학인 부채를 떠안게 된 것”이라고 평가하고 있다.
한국도로공사는 정부의 도로건설투자계획에 따라 고속도로 건설사업을 진행하면서 도로 운영권을 담보로 자산유동화증권을 발행해 2005년부터 5년간 6조원을 투자했던 것이 부채증가의 직접적 원인이 됐다.
한국철도시설공단은 해마다 1조5000억원 가량씩 부채가 늘어나고 있는데 아직도 대전ㆍ대구 도심구간에 고속철도 투자가 남아있어 2014년까지 지속적으로 부채가 늘어날 수밖에 없는 구조다. 공단 관계자는 “코레일로부터 받는 선로사용료로 투자원금을 회수해야 하는데 원금은 커녕 이자도 충당하지 못하고 있다. 이자비용이 100억원 발생하는 동안 사용료를 21억원밖에 못받는 구조여서 이자의 79%가 부채로 쌓이고 있다”고 설명했다.
한국농어촌공사의 한 관계자는 “2011년말 농어촌공사 부채비율이 300%에 이르지만 요즘도 부채농가 회생 지원사업, 지방으로 이전하는 공공기관들의 수도권 종전부동산을 매입해주는 사업을 벌이고 있다”며 한숨을 내쉬었다.
결론적으로 공기업 재무구조 악화의 핵심 원인은 ‘공공성’이다. 정책사업을 수행한 탓 외에 가격규제도 변수로 작용하는데 이 또한 ‘공공성’의 결과물이다. 예를 들어 수자원공사는 2007년 이후 물값이 동결되면서 판매량이 많아질수록 손실이 커지는 구조이고, LH도 정부의 부동산가격 안정화정책에 따라 토지ㆍ주택 분양가를 임의로 조정할 수 없는 구조다. 한전은 전기요금 규제에, 도로공사도 통행료 규제에 발목이 잡혀있다.
사업계획이 부실했거나 경영이 방만한 탓도 없지 않다.
이노근 국회 국토해양위 의원은 “조직과 인력을 무차별적으로 팽창시키거나 전문적 식견이 없는 낙하산인사들이 경영을 맡아 효율성을 높이지 못한 측면이 없지않다”며 “방만한 인력구조나 호화청사 건립 등 도덕적 해이가 부채 증가에 한몫하고 있다”고 지적했다.
특히 지방공기업의 경우는 무리한 개발사업 추진으로 적자구조를 자초한 사례가 많다.
강원도개발공사는 동계올림픽 유치 차원에서 알펜시아리조트를 조성하면서 공사비의 90% 가량을 공사채 발행으로 충당했지만 결국 분양률이 20%에 그치면서 9000억원이 넘는 빚을 지게 됐다. 태백관광공사는 하이원리조트 인근에 무리하게 오투리조트 건설사업을 벌였다가 개장 5년만에 3000억원의 부채만 남겼다. 이런 사례가 차고 넘친다.
안중기 현대경제연구원 연구원은 “지방공기업마다 무리한 개발사업에 나섰다가 부동산경기 침체와 맞물리면서 빚더미에 오르는 사례가 속출하고 있지만 지금도 창원도시개발공사, 김해도시개발공사 등 신규 공기업 설립이 추진되고 있다”며 우려를 나타냈다.
■건설부동산시장 영향은?
공기업부채는 건설부채…공공투자사업 위축 가능성
사업구조조정ㆍ자산매각 속출…부동산시장 침체 불러
거품이 커지면 터지게 돼있다. 어느 중앙공기업이 공사채를 발행하고, 어느 지방공기업이 은행차입을 늘린다는 토막소식이 거의 매일 신문지상과 인터넷에 오르고 있다면 거품이 커지고 있다는 신호로 볼 수 있다. 천문학적으로 불어난 이자를 영업이익으로 메울 수 없고, 자력으로 원리금을 감축할 가능성이 없다면 공기업의 파산 행렬이 이어질 수도 있다.
특히 공기업의 ‘빚거품’이 대부분 건설ㆍ개발사업 과정에서 발생하고 있다는 사실은 향후 공공투자개발 시장 전반에 심각한 위기가 찾아올 수 있다는 뜻으로 해석된다.
권오현 건설산업연구원 산업연구실장은 “공기업 재무구조에 대한 위기감이 확산되면 개발계획에 있던 사업들을 구조조정하는 것은 물론 이미 착수한 사업도 축소ㆍ보류ㆍ취소하면서 ‘손절매’하는 사태가 빚어질 수 있다”며 “정부가 공기업의 재정건전성을 뒤늦게 주목하고 나섰지만 이미 임계점을 넘어선 공기업이 많기 때문에 공공개발시장의 연착륙을 도모하기가 만만치 않을 것”이라고 우려했다.
실제로 공기업들의 사업 구조조정으로 인한 공공개발시장 위축은 이미 본격화된 현상이다.
LH공사 관계자는 “그동안 무분별하게 추진됐던 공공 개발사업을 조정하는 작업에 나섰다”며 “지금까지 138개 신규사업을 포함해 68조원 규모의 사업비를 절감하고 50조원 규모의 사업비 투자시점을 늦춰 120조원의 사업조정 효과를 냈다”고 말했다. 전국적으로 100~200곳의 사업을 축소ㆍ보류하고 있기 때문에 조만간 LH의 공사발주 규모가 대폭 줄어드는 결과가 나타난다는 뜻이다.
수자원공사 기획조정실 관계자도 “기존 공급시설 활용을 극대화해 용수 판매량을 제고하는 한편 신규투자 규모 및 시기를 조절하고 있다”며 “댐이나 광역상수도사업 투자를 최대한 신중하게 집행할 계획”이라고 말했다.
철도시설공단의 김종윤 재무전략부장은 “2014년까지 부채가 늘어날 전망인데 이때까지 예정된 대전ㆍ대구 도심구간 고속철 투자가 마무리되면 2015년 이후 신규 시설투자를 벌일 계획이 없다”며 “수도권광역급행철도(GTX) 사업이 변수지만 수익성이 검증되지 않는다면 부채를 늘리면서까지 직접투자에 나서지는 못할 입장”이라고 밝혔다.
재무구조 부담이 시설투자 및 공공발주를 위축시키는 한편 부동산시장의 침체를 장기화하는 요인이 된다는 분석도 있다.
LH공사는 물론 서울시 산하 SH공사와 인천시 산하 인천도시공사, 그밖에 재무구조가 악화된 공기업 대다수가 보유자산을 매각하고 있다. 전국적으로 건물과 토지가 매물로 쏟아지는데 부동산을 사줄 기업은 많지 않다. 부동산시장이 침체돼 자산매각이 쉽지않고 매물증가로 부동산시장이 더욱 침체되는 악순환을 부른다.
국토해양부 공공기관이전추진단 관계자는 “수도권에서 지방으로 본사를 옮기는 공공기관들이 모두 119곳의 종전부동산을 매각해 신청사 건립비용을 충당하고 있지만 종전부동산이 잘 팔리지 않아 골치를 앓고 있다”며 “자산관리공사와 농어촌공사 등이 부동산을 매입해주기도 하지만 이 기관들도 공사채를 발행해야 하기 때문에 다시 부채가 늘어나는 형편”이라고 말했다.
결국 공기업 재무구조에서 비롯되는 건설시장의 위축은 필연으로 보인다.
공공기관연구센터의 최준욱 박사는 “공기업들이 투자사업을 확장하던 국면에서 다운사이징으로 전환하는 국면이 필연적으로 펼쳐질 것”이라며 “어떻게 보면 국가경제가 고성장에서 저성장 국면으로 접어드는 시점에서 4대강살리기 등 국책사업을 통해 공기업들이 건설시장 수요를 떠받쳐줬던 것으로 이해할 수 있다”고 말했다.
최 박사는 “급격하지는 않더라도 공기업의 개발수요가 점차 감소할 것에 대비해 건설산업계도 신수요 및 민간투자사업 개발과 대안시장 발굴에 보다 적극적으로 나설 필요가 있을 것”이라고 덧붙였다.
신정운기자 peace@
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