[시론] 발주기관 불공정행위 개선해야
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,033회 작성일 13-06-14 09:48본문
최민수(한국건설산업연구원 연구위원)
최근 우리 사회에서의 화두는 ‘경제민주화’이다. 경제민주화란 협의적으로 해석하면 갑을(甲乙) 관계의 개선을 의미한다. 그동안 원하도급 간 불공정행위에 대해서는 수많은 논의가 있었으며 과도할 정도의 대응책이 나온 바 있다. 그러나 발주자와 시공자 간에 존재하는 수직적 폐해나 발주자의 우월적 지위를 활용한 불공정행위에 대해서는 제도적 대응책이 미흡했다.
발주자의 불공정행위는 상당히 심각한 수준이나 정부나 시민단체 등에서는 간과하는 경향이 있다. 그러나 정부가 주력하고 있는 원하도급 간 상생협력을 위해서 발주자의 불공정행위 개선은 매우 중요하다. 그 이유는 발주자의 불공정행위가 곧바로 하도급 과정의 불공정으로 이어질 가능성이 높기 때문이다.
우선 입찰과정을 보면, 적자 수주가 예견됨에도 불구하고 발주자 예산에 맞추어 공사비를 인위적으로 삭감하는 사례가 많다. 더 큰 문제는 일단 공사 계약이 이루어지면 적자 시공이 되더라도 계약을 파기할 수 없다는 것이다. 계약 파기 시 부정당업자로 제재를 받아 사실상 모든 공공공사에서 입찰이 금지될 수 있기 때문이다. 또 예정가격 산정 시 단가(單價) 등이 과다 계상된 항목은 낙찰된 후에도 이를 강제로 감액하는 특약을 두는 경우가 많다. 반면 과소 계상된 설계단가는 일단 낙찰이 되면 증액이 불가능하다. 이는 매우 불공정한 것이다.
공사원가 산정에 활용되는 비용 기준이 불합리한 사례도 많다. 일례로 건설현장의 안전관리 규제는 지속적으로 강화되었으나 안전관리비의 법적 요율은 25년간 변동이 없었다. 품질관리에 소요되는 비용도 순공사비의 1% 수준이지만 건설공사 원가에서 반영되는 비율은 0.2%에도 미치지 못한다고 한다. 또 기술제안입찰에서는 입찰자의 기술제안을 통하여 발주자가 혜택을 보게 되나 이러한 지적 재산에 대하여 전혀 보상이 이뤄지지 않고 있다.
공사 계약 과정에서는 발주자의 우월적 지위를 활용한 책임 전가나 부당 특약이 많다. 일례로 특정 하도급사와 계약을 강요하거나 해당 지역의 기능인력을 50% 이상 고용하도록 강제하는 사례가 있다. 착공 후 건설현장 부지에 불법 매립되어 있는 폐기물이 발견될 경우, 시공자에게 처리 책임을 부과하는 사례도 많다. 현행법상 발주자가 부담해야 하는 ‘신기술 사용료’나 민원처리비용 등을 시공자에게 전가하는 사례도 있다. 토지 보상도 본래 발주자의 임무이나 시공사를 동원하는 사례도 빈번하게 발생하고 있다.
시공 과정에서는 계약변경이 요구되는 추가공사(additional work)와 계약 사항이 아닌 가외작업(extra work)에 대한 구분이 불명확한 채 부가적인 시공을 강요하는 사례가 비일비재하다. 또 발주자 귀책 사유나 불가항력에 기인한 공기 연장에 대하여 간접비가 지급되지 않는 사례도 많다.
우리나라의 공공공사는 총액이 확정된 상태에서 연차별로 예산을 확보하여 시공하는 장기계속계약이 대부분이다. 그런데 발주자의 예산이 부족할 경우, 예를 들어 10개월은 시공하고 2개월은 시공을 중단한 후 차년도에 시공을 재개한다. 그런데 시공이 중단되더라도 건설현장은 쉴 수가 없다. 폭풍우가 오면 현장을 보존해야 되고 산사태 등을 대비하여 재해예방작업을 해야 한다. 또 민원은 지속적으로 발생할 수 있으며 발주자나 행정기관 관련 업무도 끊이질 않는다. 즉, 시공은 중단되더라도 간접비는 발생하게 된다. 그러나 정부는 시공이 중단된 기간에 대해서는 간접비를 인정하지 않으려는 경향이 강하다.
시공 완료 후에는 하자담보 책임기간이 불공정하다는 점이 지적되고 있다. 예를 들어 터널, 지하철이나 교량 구조부의 하자담보 책임기간은 그동안 과도하게 연장되어 현재 10년으로 규정되어 있다. 이는 시공부실뿐만 아니라 통과차량의 진동이나 유지관리 부실에 의한 균열까지 시공자에게 책임을 부과하는 모순이 존재한다.
그러면 발주자의 불공정행위는 어떻게 개선해야 할까? 해외 공사에서 널리 활용되는 ‘FIDIC 계약조건’을 보면, 현장에 매장 문화재 등이 발견되어 추가 비용이 소요된 경우, 또는 시공자의 귀책이 아닌 하자의 보수 등에 소요된 비용 등 수십가지 요건을 클레임 대상으로 명시하고 있다. 그런데 우리나라는 그동안 발주자를 대상으로 한 클레임이 거의 없었다. 무엇보다 수직적 관계가 공고했기 때문이다. 그러나 최근 들어 다수의 현장에서 발주자를 대상으로 간접비 보상 등과 관련된 소송이 제기되고 있는데 이는 시공자의 어려움이 이미 심각한 상황에 이르렀음을 입증하는 것이다.
앞으로 정부는 발주자와 시공자 간의 수직적 관계를 개선하고 발주자의 불공정행위에 대하여 세부적인 규제 기준을 마련해야 한다. 우선 적자 수주를 유도하는 공공입찰 제도를 혁신하고 시공자에게 불리하게 규정되어 있는 회계예규나 ‘공사계약일반조건’ 등을 전면 보완하는 것이 시급하다.
최근 우리 사회에서의 화두는 ‘경제민주화’이다. 경제민주화란 협의적으로 해석하면 갑을(甲乙) 관계의 개선을 의미한다. 그동안 원하도급 간 불공정행위에 대해서는 수많은 논의가 있었으며 과도할 정도의 대응책이 나온 바 있다. 그러나 발주자와 시공자 간에 존재하는 수직적 폐해나 발주자의 우월적 지위를 활용한 불공정행위에 대해서는 제도적 대응책이 미흡했다.
발주자의 불공정행위는 상당히 심각한 수준이나 정부나 시민단체 등에서는 간과하는 경향이 있다. 그러나 정부가 주력하고 있는 원하도급 간 상생협력을 위해서 발주자의 불공정행위 개선은 매우 중요하다. 그 이유는 발주자의 불공정행위가 곧바로 하도급 과정의 불공정으로 이어질 가능성이 높기 때문이다.
우선 입찰과정을 보면, 적자 수주가 예견됨에도 불구하고 발주자 예산에 맞추어 공사비를 인위적으로 삭감하는 사례가 많다. 더 큰 문제는 일단 공사 계약이 이루어지면 적자 시공이 되더라도 계약을 파기할 수 없다는 것이다. 계약 파기 시 부정당업자로 제재를 받아 사실상 모든 공공공사에서 입찰이 금지될 수 있기 때문이다. 또 예정가격 산정 시 단가(單價) 등이 과다 계상된 항목은 낙찰된 후에도 이를 강제로 감액하는 특약을 두는 경우가 많다. 반면 과소 계상된 설계단가는 일단 낙찰이 되면 증액이 불가능하다. 이는 매우 불공정한 것이다.
공사원가 산정에 활용되는 비용 기준이 불합리한 사례도 많다. 일례로 건설현장의 안전관리 규제는 지속적으로 강화되었으나 안전관리비의 법적 요율은 25년간 변동이 없었다. 품질관리에 소요되는 비용도 순공사비의 1% 수준이지만 건설공사 원가에서 반영되는 비율은 0.2%에도 미치지 못한다고 한다. 또 기술제안입찰에서는 입찰자의 기술제안을 통하여 발주자가 혜택을 보게 되나 이러한 지적 재산에 대하여 전혀 보상이 이뤄지지 않고 있다.
공사 계약 과정에서는 발주자의 우월적 지위를 활용한 책임 전가나 부당 특약이 많다. 일례로 특정 하도급사와 계약을 강요하거나 해당 지역의 기능인력을 50% 이상 고용하도록 강제하는 사례가 있다. 착공 후 건설현장 부지에 불법 매립되어 있는 폐기물이 발견될 경우, 시공자에게 처리 책임을 부과하는 사례도 많다. 현행법상 발주자가 부담해야 하는 ‘신기술 사용료’나 민원처리비용 등을 시공자에게 전가하는 사례도 있다. 토지 보상도 본래 발주자의 임무이나 시공사를 동원하는 사례도 빈번하게 발생하고 있다.
시공 과정에서는 계약변경이 요구되는 추가공사(additional work)와 계약 사항이 아닌 가외작업(extra work)에 대한 구분이 불명확한 채 부가적인 시공을 강요하는 사례가 비일비재하다. 또 발주자 귀책 사유나 불가항력에 기인한 공기 연장에 대하여 간접비가 지급되지 않는 사례도 많다.
우리나라의 공공공사는 총액이 확정된 상태에서 연차별로 예산을 확보하여 시공하는 장기계속계약이 대부분이다. 그런데 발주자의 예산이 부족할 경우, 예를 들어 10개월은 시공하고 2개월은 시공을 중단한 후 차년도에 시공을 재개한다. 그런데 시공이 중단되더라도 건설현장은 쉴 수가 없다. 폭풍우가 오면 현장을 보존해야 되고 산사태 등을 대비하여 재해예방작업을 해야 한다. 또 민원은 지속적으로 발생할 수 있으며 발주자나 행정기관 관련 업무도 끊이질 않는다. 즉, 시공은 중단되더라도 간접비는 발생하게 된다. 그러나 정부는 시공이 중단된 기간에 대해서는 간접비를 인정하지 않으려는 경향이 강하다.
시공 완료 후에는 하자담보 책임기간이 불공정하다는 점이 지적되고 있다. 예를 들어 터널, 지하철이나 교량 구조부의 하자담보 책임기간은 그동안 과도하게 연장되어 현재 10년으로 규정되어 있다. 이는 시공부실뿐만 아니라 통과차량의 진동이나 유지관리 부실에 의한 균열까지 시공자에게 책임을 부과하는 모순이 존재한다.
그러면 발주자의 불공정행위는 어떻게 개선해야 할까? 해외 공사에서 널리 활용되는 ‘FIDIC 계약조건’을 보면, 현장에 매장 문화재 등이 발견되어 추가 비용이 소요된 경우, 또는 시공자의 귀책이 아닌 하자의 보수 등에 소요된 비용 등 수십가지 요건을 클레임 대상으로 명시하고 있다. 그런데 우리나라는 그동안 발주자를 대상으로 한 클레임이 거의 없었다. 무엇보다 수직적 관계가 공고했기 때문이다. 그러나 최근 들어 다수의 현장에서 발주자를 대상으로 간접비 보상 등과 관련된 소송이 제기되고 있는데 이는 시공자의 어려움이 이미 심각한 상황에 이르렀음을 입증하는 것이다.
앞으로 정부는 발주자와 시공자 간의 수직적 관계를 개선하고 발주자의 불공정행위에 대하여 세부적인 규제 기준을 마련해야 한다. 우선 적자 수주를 유도하는 공공입찰 제도를 혁신하고 시공자에게 불리하게 규정되어 있는 회계예규나 ‘공사계약일반조건’ 등을 전면 보완하는 것이 시급하다.
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