[시론] 건설사 무더기 입찰제한 바람직한가
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 1,185회 작성일 13-11-05 09:38본문
최민수(한국건설산업연구원 연구위원)
최근 4대강 공사 등에 참여했던 50여개 건설업체가 조달청과 LH공사, 수자원공사로부터 한꺼번에 부정당업자로 지정되면서 파문이 확산되고 있다. 해당 업체들은 향후 최대 15개월간 공공공사 입찰이 금지되는데, 현재 가처분 신청을 통해 임시변통으로 입찰 자격을 유지하고 있다. 그러나 만약 부정당업자 제재가 법원에서 확정될 경우, 공공공사에 의존하는 상당수 업체가 사실상 영업 정지되며, 해외에서도 신인도 하락으로 공사수주에 큰 어려움을 겪을 가능성이 높다.
해당 건설사들이 부정당업자 제재를 받은 이유는 LH 발주 공사와 4대강 공사 등에서의 입찰 담합으로 알려졌다. 담합 행위는 명백히 잘못된 행위다. 그런데 건설업체들은 처벌이 너무 과도하다는 점을 호소하고 있다. 공공공사 계약에서 담합이 죄악시되는 이유는 발주자에게 심각한 경제적 피해를 입히기 때문이다. 그런데 이번 사태를 보면 발주자가 심각한 경제적 피해를 입었다고 보기 어렵다. 일례로 LH 발주 공사는 담합에도 불구하고 예정가격 대비 70% 내외의 덤핑 낙찰이 이루어졌다. 그 이유는 낙찰 가격을 높이려는 목적보다는 일부 업체에서 수주 확률을 높이려는 유사 담합이었기 때문이다.
4대강 공사도 정상 참작의 여지가 있다. 정부에서 대량의 공사를 일시에 발주함에 따라 자원배분 측면에서 입찰 담합을 유도한 측면이 있다. 또 4대강 95개 공구 가운데 20여개를 제외하고는 대부분 최저가낙찰제가 적용되었다. 턴키로 발주된 공구는 비교적 정상적인 낙찰이 이루어졌으나, 급조된 설계로 시공하다 보니 추가 비용이 급증한 것으로 확인되고 있다. 건설사들은 내부적으로는 상당한 적자를 감수하고 4대강 사업에 동원됐다는 입장이며 해당 업체들은 현재 발주처를 상대로 추가 공사비 소송을 진행 중에 있다.
공정거래법을 보면 담합이란 사업자 간 공모를 통해 경쟁을 제한함으로써 다른 경쟁자를 따돌리거나 공정한 가격을 해(害)하고 부당한 이익을 챙기는 행위를 말한다. 그런데 대법원 판례 등을 보면 일반 상거래에서 적정한 가격을 유지하고 주문자의 예정가격 내에서 무모한 경쟁을 방지하려는 경우 위법성이 조각(阻却)되며, 입찰 자체의 공정을 해하지 않는 것으로 판결된 사례가 많다.
결과적으로 LH 발주 공사나 4대강 공사의 경우 출혈 경쟁을 예방하려는 소극적 의도에서 담합이 이루어졌고, 그 결과 발주기관에 과도한 경제적 피해를 끼친 것으로는 인정되지 않는다. 따라서 담합 행위를 요건으로 모든 공공공사 입찰을 금지하는 것은 과도한 처벌로 볼 수 있다.
또 현행 제도를 보면 1건의 위반 행위로 형벌, 과징금 등이 중복 부과되면서 이중 처벌의 문제가 발생한다. 더구나 공정거래법의 과징금과 같은 주된 처벌보다는 입찰제한 등 부수적인 처벌이 훨씬 더 강력한 ‘주객전도형’ 처벌이 나타나고 있다. 이번 사건도 공정위 판결을 통해 LH공사 입찰 건은 430억원, 4대강 입찰 건은 1115억원의 과징금이 이미 부과된 바 있다. 이 때문에 헌법상 과잉 금지 및 이중처벌 금지 원칙에 위반된다는 의견도 많다. 즉, 공정위의 과징금 처분으로 이미 충분히 제재 목적을 달성했기 때문에 발주자로서는 비례의 원칙에 맞는 적정한 재량권 행사가 필요했다는 것이다.
근본적으로 부정당업자 지정 제도의 현실화가 요구된다. 부정당업자에 대한 입찰 제한은 심각한 해악을 끼친 건설업자에게 부여되는 행정 처벌로 볼 수 있다. 그런데 법령을 보면 부적절한 감리원 교체, 입찰심사서류 미제출 등 경미한 사항에까지 부정당업자 처벌이 가능하다. 이는 과중한 처벌이 유발되는 원인이 된다.
또 부정당업자로 제재한 발주기관 입찰뿐 아니라 모든 공공공사 입찰이 금지되는 연좌제 형태의 처벌 조항도 개선해야 한다. 현행 규정에 따르면 지방자치단체 발주공사에서 과실이 있어 부정당업자 제재를 받을 경우, 정부나 공공기관 발주 공사에서도 입찰이 금지된다. 이는 부정당업자 제재 제도가 역설적으로 널리 활용되지 못하는 원인이 되고 있다.
외국의 경우 국내와 같이 징벌적 수단으로 부정당업자 제도를 운영하는 사례는 흔치 않다. 구미에서는 공공계약의 수주와 이행 과정에서 공공의 이익을 크게 해치는 범죄 행위나 반독점법을 위반하는 행위로 한정하며, 입찰 금지도 해당 발주기관으로 국한하는 것이 일반적이다. 결과적으로 국내의 부정당업자 제도는 모든 공공공사 입찰을 제한한다는 측면에서 과잉 처벌의 논란에서 자유로울 수 없다. 따라서 경미한 위반 행위에 대해서는 해당 발주기관에 국한하여 입찰 참여를 제한토록 하고, 입찰보증금 증액이나 과징금 부과, 입찰 시 신인도 감점 등으로 갈음할 수 있도록 처벌 규정을 다양화하는 것이 요구된다.
한편, 건설업계는 정부의 과도한 대응을 비판하기에 앞서 자기 반성부터 해야 한다. 견적 능력도 없이 입찰 참여가 가능한 현실을 개선하고, 원가계산에 근거한 적정한 시공 비용을 발주자에게 제시할 수 있는 풍토를 조성해야 한다. 발주기관도 가격 위주의 입찰 제도나 턴키 등에서의 과도한 설계 비용 등 담합이 유발되는 근본 원인을 개선하는 데 노력해야 한다.
최근 4대강 공사 등에 참여했던 50여개 건설업체가 조달청과 LH공사, 수자원공사로부터 한꺼번에 부정당업자로 지정되면서 파문이 확산되고 있다. 해당 업체들은 향후 최대 15개월간 공공공사 입찰이 금지되는데, 현재 가처분 신청을 통해 임시변통으로 입찰 자격을 유지하고 있다. 그러나 만약 부정당업자 제재가 법원에서 확정될 경우, 공공공사에 의존하는 상당수 업체가 사실상 영업 정지되며, 해외에서도 신인도 하락으로 공사수주에 큰 어려움을 겪을 가능성이 높다.
해당 건설사들이 부정당업자 제재를 받은 이유는 LH 발주 공사와 4대강 공사 등에서의 입찰 담합으로 알려졌다. 담합 행위는 명백히 잘못된 행위다. 그런데 건설업체들은 처벌이 너무 과도하다는 점을 호소하고 있다. 공공공사 계약에서 담합이 죄악시되는 이유는 발주자에게 심각한 경제적 피해를 입히기 때문이다. 그런데 이번 사태를 보면 발주자가 심각한 경제적 피해를 입었다고 보기 어렵다. 일례로 LH 발주 공사는 담합에도 불구하고 예정가격 대비 70% 내외의 덤핑 낙찰이 이루어졌다. 그 이유는 낙찰 가격을 높이려는 목적보다는 일부 업체에서 수주 확률을 높이려는 유사 담합이었기 때문이다.
4대강 공사도 정상 참작의 여지가 있다. 정부에서 대량의 공사를 일시에 발주함에 따라 자원배분 측면에서 입찰 담합을 유도한 측면이 있다. 또 4대강 95개 공구 가운데 20여개를 제외하고는 대부분 최저가낙찰제가 적용되었다. 턴키로 발주된 공구는 비교적 정상적인 낙찰이 이루어졌으나, 급조된 설계로 시공하다 보니 추가 비용이 급증한 것으로 확인되고 있다. 건설사들은 내부적으로는 상당한 적자를 감수하고 4대강 사업에 동원됐다는 입장이며 해당 업체들은 현재 발주처를 상대로 추가 공사비 소송을 진행 중에 있다.
공정거래법을 보면 담합이란 사업자 간 공모를 통해 경쟁을 제한함으로써 다른 경쟁자를 따돌리거나 공정한 가격을 해(害)하고 부당한 이익을 챙기는 행위를 말한다. 그런데 대법원 판례 등을 보면 일반 상거래에서 적정한 가격을 유지하고 주문자의 예정가격 내에서 무모한 경쟁을 방지하려는 경우 위법성이 조각(阻却)되며, 입찰 자체의 공정을 해하지 않는 것으로 판결된 사례가 많다.
결과적으로 LH 발주 공사나 4대강 공사의 경우 출혈 경쟁을 예방하려는 소극적 의도에서 담합이 이루어졌고, 그 결과 발주기관에 과도한 경제적 피해를 끼친 것으로는 인정되지 않는다. 따라서 담합 행위를 요건으로 모든 공공공사 입찰을 금지하는 것은 과도한 처벌로 볼 수 있다.
또 현행 제도를 보면 1건의 위반 행위로 형벌, 과징금 등이 중복 부과되면서 이중 처벌의 문제가 발생한다. 더구나 공정거래법의 과징금과 같은 주된 처벌보다는 입찰제한 등 부수적인 처벌이 훨씬 더 강력한 ‘주객전도형’ 처벌이 나타나고 있다. 이번 사건도 공정위 판결을 통해 LH공사 입찰 건은 430억원, 4대강 입찰 건은 1115억원의 과징금이 이미 부과된 바 있다. 이 때문에 헌법상 과잉 금지 및 이중처벌 금지 원칙에 위반된다는 의견도 많다. 즉, 공정위의 과징금 처분으로 이미 충분히 제재 목적을 달성했기 때문에 발주자로서는 비례의 원칙에 맞는 적정한 재량권 행사가 필요했다는 것이다.
근본적으로 부정당업자 지정 제도의 현실화가 요구된다. 부정당업자에 대한 입찰 제한은 심각한 해악을 끼친 건설업자에게 부여되는 행정 처벌로 볼 수 있다. 그런데 법령을 보면 부적절한 감리원 교체, 입찰심사서류 미제출 등 경미한 사항에까지 부정당업자 처벌이 가능하다. 이는 과중한 처벌이 유발되는 원인이 된다.
또 부정당업자로 제재한 발주기관 입찰뿐 아니라 모든 공공공사 입찰이 금지되는 연좌제 형태의 처벌 조항도 개선해야 한다. 현행 규정에 따르면 지방자치단체 발주공사에서 과실이 있어 부정당업자 제재를 받을 경우, 정부나 공공기관 발주 공사에서도 입찰이 금지된다. 이는 부정당업자 제재 제도가 역설적으로 널리 활용되지 못하는 원인이 되고 있다.
외국의 경우 국내와 같이 징벌적 수단으로 부정당업자 제도를 운영하는 사례는 흔치 않다. 구미에서는 공공계약의 수주와 이행 과정에서 공공의 이익을 크게 해치는 범죄 행위나 반독점법을 위반하는 행위로 한정하며, 입찰 금지도 해당 발주기관으로 국한하는 것이 일반적이다. 결과적으로 국내의 부정당업자 제도는 모든 공공공사 입찰을 제한한다는 측면에서 과잉 처벌의 논란에서 자유로울 수 없다. 따라서 경미한 위반 행위에 대해서는 해당 발주기관에 국한하여 입찰 참여를 제한토록 하고, 입찰보증금 증액이나 과징금 부과, 입찰 시 신인도 감점 등으로 갈음할 수 있도록 처벌 규정을 다양화하는 것이 요구된다.
한편, 건설업계는 정부의 과도한 대응을 비판하기에 앞서 자기 반성부터 해야 한다. 견적 능력도 없이 입찰 참여가 가능한 현실을 개선하고, 원가계산에 근거한 적정한 시공 비용을 발주자에게 제시할 수 있는 풍토를 조성해야 한다. 발주기관도 가격 위주의 입찰 제도나 턴키 등에서의 과도한 설계 비용 등 담합이 유발되는 근본 원인을 개선하는 데 노력해야 한다.
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