■건설분쟁 조정제도 현황은

　건설 분쟁은 다른 분야와 마찬가지로 사전예방이 가장 중요하다. 불가피하게 분쟁으로 비화되었을 경우에도 가능한 한 신속하게 처리하여 공사 계약 이행과 관련한 후유증을 최소화한다면 경제적 이익은 물론 인적·물적 자원의 합리적 배분과 경쟁력 제고 등 다양한 부가적 효과를 기대할 수 있다. 이런 측면에서 조정제도는 분쟁의 가장 합리적 처리를 통하여 당사자간 갈등 해소를 이끌어낼 뿐만 아니라 계약의 정상적 수행과 책임시공 그리고 공사 목적물의 품질 향상 기여 등 계약당사자 모두를 윈-윈(win-win)시키는 시스템이라고 말할 수 있다.

　‘건설산업기본법(이하 건산법)’도 이미 ‘건설업법’ 시절인 1988년 말부터 건설 분쟁의 효율적 처리를 위하여 건설분쟁조정제도를 도입하고 있다. 그러나 건설관련 분쟁은 매년 증가하는 양상을 보이고 있는데 비해, 조정위원회는 그 이용률은 극히 저조하여 분쟁 처리에 별다른 역할을 해내지 못하고 있다. 통계가 작성된 1997년부터 2008년까지 12년간 신청 건수는 총 8건에 그쳤으며(이 중 조정 실적은 단 1건) 2008년부터 2012년까지 5년 간 신청 건수도 33건으로 연평균 7건에도 못 미치고 있어 사실상 유명무실한 상태다.

　이렇게 된 원인은 그 동안 건설분쟁조정제도가 피신청인의 참여 거부시 절차를 진행할 수 없고, 분쟁 조정을 담당할 전담 조직이 없는 데다, 조정 효력도 종국적인 분쟁 해결의 기능을 갖지 못한다는 등 다양한 문제점들을 안고 있었기 때문이었다. 이를 해소하기 위하여 정부는 2013년 8월 ‘건산법’ 개정에서 공정계약 체결 및 합리적 분쟁제도 개선 등 제도를 대폭 정비하였다. 하지만 아쉽게도 최근까지 조정제도 개선에 대한 건설업계의 반응이 별로 두드러져 보이진 않는다. 아직 보완할 여지가 적지 않기 때문일 것이다.

　■공공공사 분쟁은 대부분 빠져

　‘건산법’ 제69조 제3항은 분쟁조정 대상을 건설공사에 관계한 자 사이의 책임에 관한 분쟁을 포함하여 하도급이나 보증, 하자담보책임 등에 이르기까지 비교적 폭넓게 열거하고 있다. 그러면서도 동항 제2호에서 ‘발주자와 수급인 사이의 건설공사에 관한 분쟁 중에 국가계약법 및 지방계약법의 해석과 관련된 분쟁은 제외한다’고 규정하고 있다. 이에 따라 건설공사 물량 중 상당부분을 차지하는 공공공사에서의 분쟁는 건설분쟁조정위원회의 조정 대상에서 배제되고 있는 것이다. 이 경우 굳이 조정을 통해 분쟁을 해결하려고 한다면 당사자는 국가계약분쟁조정위원회·지방자치단체계약분쟁조정위원회 등을 이용해야 하며, 그렇지 않으면 재판을 통한 해결에 의존할 수밖에 없다. 전체 계약물량 중 약 30%를 상회하는 공공 부문의 공사계약 분쟁이 민간부문보다 경직된 계약 운용 등으로 갈등과 분쟁 발생 여지가 크다는 점을 감안하면, 결국 상당수의 건설 분쟁은 건설분쟁조정위원회의 조정제도를 이용할 수 없다는 한계점이 분명하게 드러난다. 마찬가지로 동항 제3호에서도 ‘하도급법’을 적용받는 수급인과 하수급인 사이의 건설공사 하도급 관련 분쟁이 조정 대상에서 제외되고 있다.

　

　■법적효력 부여 불구, 위원 위촉요건 느슨

　조정제도는 법관으로 구성된 사법부의 판단이 아니라 행정부에 소속된 조정위원회를 통하여 분쟁을 해결하는 절차라는 점에서 재판과는 근본적인 차이가 있지만, 조정성립시의 효력이 확정판결과 동일하기 때문에 조정위원의 전문성과 식견, 풍부한 경험, 바른 가치관에 기반을 둔 합리적 판단력 등은 중요한 의미를 가진다. 그런 점에서 볼 때, 현재 건설분쟁조정위원회의 조정위원 위촉 요건은 기능이 유사한 국가계약분쟁조정위원회의 조정위원과 비교할 때 상당히 느슨한 편이다.

　먼저 대학 교수를 조정위원으로 위촉하는 경우, 국가계약분쟁조정위원은 부교수 이상인 데다 5년 이상 근무한 경력을 요구하고 있는데 비해 건설분쟁조정위원은 단지 조교수 이상으로만 되어 있다. 장기의 교직 경력만이 전문성을 좌우하는 것은 아니지만 유사한 조정 기구인데도 이렇게 차이를 둔다는 것은 상대적 비교를 통해 분쟁당사자의 불신을 초래할 우려가 있다. 변호사를 위촉하는 경우에도 국가계약분쟁조정위원은 변호사로서 그 자격과 관련된 업무에 5년 이상 근무한 경력을 요구하는 등 구체적이지만, 건설분쟁조정위원은 단순히 변호사의 자격이 있는 사람으로만 되어 있다. 변호사 경력이 많다고 하여 반드시 유능하다고는 할 수 없지만, 경력이 상대적으로 적은 변호사가 위촉될 가능성이 있다는 점에서 조정 및 조정안에 대한 신뢰감은 떨어질 우려가 있다.

　이밖에 조정이 성립하면 확정판결과 동일한 효력(재판상 화해)을 부여하여 분쟁이 종국적으로 처리되도록 하고 있음에도 불구하고 조정위원들이 공정하고 신뢰받는 조정을 할 수 있도록 하기 위한 신분 보장과 같은 제도적 장치가 ‘건산법’에는 없다. 단지 조정위원에 대한 제척·기피·회피 제도(건산법 시행령 제68조의2)를 규정하고 있을 뿐이다.

　■사무국 설치·운영근거 있지만 실제 가동 안돼

　분쟁의 효율적인 처리를 위하여 재판을 대체할 수 있는 수단으로 조정제도에 관심이 높아지면서 건설 관련 분야의 법령에는 건설분쟁조정위원회 외에도 하자심사분쟁조정위원회 등 다양한 조정위원회가 명시되어 있다. 그러나 상설화된 사무국을 두고 있는 곳으로는, ‘주택법’상의 하자심사분쟁조정위원회, ‘소비자기본법’상의 소비자분쟁조정위원회 등 극소수에 불과하며, 나머지 대부분의 조정위원회는 인력 및 예산 확보의 어려움 등으로 상설 운영되고 있지는 못하고 있다. 그러다보니 조정제도 이용률은 대단히 저조한 편이다. 사무국 상설 운영 등이 되지 않으면 분쟁 처리 절차에 대하여 전문적 지식을 갖고 있지 않는 분쟁 당사자들은 조정 신청을 위하여 대단히 많은 시간과 노력을 기울여야 하고, 그와 같은 노력에도 불구하고 시행착오도 경험하는 경우가 다반사일 것으로 추정된다. 물론 2013년 8월 개정된 ‘건산법’에는 건설분쟁조정위원회의 사무국 설치에 관한 근거를 명시해 놓고 있기는 하다. 그러나, 국토부는 2014년 올해 사무국 설치와 관련한 예산을 확보하지 못함으로써 조정위원회의 기능 활성화 및 이용률 제고를 위한 사무국 설치 및 운영 현실화는 당분간 기대하기 어려울 전망이다.

　■분쟁조정 활성화 위한 제도개선 방향은

　이상의 문제점을 개선하기 위한 보완방안을 생각해보자. 먼저 건설분쟁 처리를 위한 조정제도를 효율적으로 활성화시키기 위해서는 건설분쟁조정위원회의 조정 대상을 굳이 명시적으로 제한하거나 제외할 필요는 없을 것으로 본다. 입법론으로는 건설 분쟁 조정 대상과 관련하여 현행 ‘건산법’ 제69조 제3항 제2호 단서(발주자와 수급인 사이의 건설공사에 관한 분쟁 중에 ‘국가계약법’ 및 ‘지방계약법’의 해석과 관련된 분쟁은 제외한다.)와 제3호 단서(수급인과 하수급인 사이의 건설공사 하도급에 관한 분쟁의 경우에도 ‘하도급법’을 적용받는 사항은 제외한다.)는 규정을 삭제하고, 어떠한 분쟁 조정 절차에 의할 것인지는 분쟁 당사자가 사안에 따라 자유롭게 선택할 수 있도록 해야 한다.

　재판을 대체하는 기능을 가진 조정제도는 합리적 조정안을 제시해주는 조정위원들의 역할이 가장 중요하다는 의미를 가지기 때문에 분쟁 당사자가 모두 공감할 수 있는 조정안이 마련될 수 있도록 제도적 환경을 마련해 줄 필요가 있다. 먼저 건설과 관련한 분야에서 다양하고 폭넓은 경험을 충분히 갖추신 분들을 조정위원으로 위촉할 수 있도록 요건을 현재보다 강화함으로써 법원 등 사법부에 준하는 조정위원회의 위상 확립과 조정의 공신력을 확보할 수 있도록 해야 한다. 이렇게 하면 조정의 법적 효력(확정 판결과 동일)을 강화한 ‘건산법’의 개정 취지도 제대로 살릴 수 있을 것이다. 다음으로 조정위원들이 분쟁의 조정 과정에 책임감과 소신을 갖고 임할 수 있도록 ‘신분 보장’도 별도로 명시할 필요가 있다. ‘건산법’ 개정으로 조정의 효력이 강화되어 조정위원들도 사법부의 법관에 준하는 책임감을 가지지 않을 수 없게 되었다. 따라서 외부의 각종 영향력에 구애받지 않고 공정하며 합리적인 판단을 할 수 있도록 조정위원들도 신분 보장을 해줄 필요가 있는 것이다. 신분 보장에 관한 규정을 별도로 두고 있는 입법례로는 ‘주택법’과 ‘소비자기본법’이 있다.

　조정위원회의 사무국 설치·운영이 조정제도의 활성화를 위하여 얼마나 중요한 역할을 하고 실질적인 효과를 기대할 수 있을지 여부는 하자심사분쟁조정위원회의 사례를 통해 충분히 확인할 수 있다. 단순히 이용 활성화를 위한 근거규정을 ‘건산법’에 마련한 것만을 가지고 자족할 것이 아니라 빠른 시간 내에 관련 예산을 확보하여 실질적인 사무국 설치·운영을 할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 사무국의 상설화는 건설관련 분쟁의 효율적 처리를 가능하게 만들 뿐만 아니라 관련 분쟁의 발생을 사전에 예방하거나 억제하여 건설공사 계약 이행에 대한 법적 의식을 향상시키는 효과가 있을 것으로 예상된다.

　건설 관련 분쟁의 조정은 분쟁 당사자의 상호 양보를 전제로 하고 있지만 분쟁의 정확한 해결 및 유리한 결과를 도출하기 위해서는 기본적으로 해당 사안 및 계약서 등 관련 자료의 법적 검토가 선행되어야 한다. 대형 업체들은 자체적으로 고문 변호사 등 전문 법조 인력을 확보하고 있어 이들을 통한 계약 내용 및 분쟁 사항의 충분한 검토가 가능하겠지만, 중소 건설업체들의 경우, 충분한 대응을 하기가 어려워 대응 시기를 놓치거나 관련 자료의 확보에 어려움을 겪는 경우가 적지 않을 것이다. 따라서 건설 관련 분쟁의 효과적 처리를 위한 조정 등 각종 대체적 분쟁 해결 제도에 대한 인식 제고와 실질적 이용을 위하여 사각지대에 놓여 있는 중소 규모의 건설업체 등 회원사에 대한 지원을 강화하는 방안의 하나로 대한건설협회 등에 ‘(가칭)건설분쟁회원고충기구’ 등을 설치하여 운영하는 것도 효과적일 것이다.

　두성규 한국건설산업연구원 연구위원(skdoo@cerik.re.kr)