<연구기관 리포트>

　실적공사비 확대에 따른 적격심사제 폐해 수술해야

　1995년 도입된 적격심사 제도는 자원할당 및 분배 효과가 우수하고, 투찰가격과 계약이행능력을 동시에 평가한다는 측면에서 최고가치에 부합되는 입찰 제도로 인식돼 왔다. 그러나 입찰 참자가수가 과다하고, 계약이행능력의 변별력이 미흡하다는 지적이 이어지고 있다. 특히 2000년대 중반 이후 공사원가 산정 과정에서 실적공사비제도가 도입되고 건설표준품셈이 현실화되면서 낙찰 하한율의 적용 기준이 되는 공사 예정가격이 낮아졌다. 이로 인해 과거 일본처럼 저가낙찰이 현실화되는 문제점이 발생하고 있다.

　중소건설업계 영업이익률 하락

　건설업체의 기업 규모별 ‘매출액대비 영업이익률’의 추이를 보면 공공공사에 의존하면서 중소규모의 적격심사 제도 대상 공사를 주로 수주하는 중소건설업체의 평균 영업이익률이 2009년 이후 지속적으로 낮아지고 있다. 적격심사 제도를 통해 수주 받는 중소기업의 시장성과가 더 악화되고 있다는 점을 시사한다. 특히 중소기업 내에서도 소규모 기업의 수익성이 감소하여 중소기업 전체 평균에 영향을 미치고 있는 것으로 나타난다.

　실적공사비 적용으로 실질 낙찰률 하락

　적격심사 제도는 최소한의 품질을 보장하기 위해 저가 입찰을 방지하려는 목적으로 투찰가격 평가에서 낙찰 하한율을 규정하고 있다. 2013년의 입찰 방식별 예정가격대비 평균 낙찰률을 보면, 적격심사 제도는 87.2%로서 턴키·대안·기술제안입찰 91.6% 보다 낮으나, 300억원 이상 공공공사에 적용되는 최저가낙찰제의 평균 낙찰률인 74%보다는 높은 수준으로 나타나고 있다(<표 2> 참조).

　그런데 적격심사제의 평균 낙찰률은 2008년 86.1%에서 2013년 84.9%로 하향하는 추세를 보이고 있을 뿐 아니라 낙찰률 산정의 기준이 되는 예정가격이 지속적으로 낮아지는 추세임을 고려할 때, 실질 낙찰률은 크게 하락된 것으로 추정되고 있다.

　예정가격의 작성 방법은 크게 ① 표준품셈을 활용하는 방식과 ② 실적공사비를 적용하는 방식으로 구분할 수 있는데, 국토교통부 자료에 의하면, 예정가격 산정시 실적공사비 적용 비율은 2008년 24%에서 2013년에는 38%(금액 기준)로 상향된 것으로 추정되고 있다. 실적공사비 적용 비율 추이를 고려하여 적격심사 제도의 실질 낙찰률을 추정한 결과, 2013년에는 82.2% 수준으로 나타났다(<표 3> 참조).

　적격심사제의 낙찰률이 표면적으로 84∼86%에 형성되고 있어 저가 낙찰의 우려가 없는 것으로 오인할 수 있으나, 실질 낙찰률은 80% 수준으로서 5%p 이상 평균 실질 낙찰률이 낮아진 것으로 평가할 수 있으며, 이는 중소기업의 시장성과에 상당한 영향을 줄 것으로 판단된다.

　실적공사비 제도의 개선 방안

　특히 주로 중소 건설기업을 대상으로 입찰이 이루어지는 적격심사 제도의 경우, 예정가격 작성시 실적공사비 단가의 적용이 확대되면서 최근 5년간 실질 낙찰률이 3∼5%p 가량 하락한 것으로 추정되고 있다. 또한, 실적공사비 단가가 현실에 부합되지 않는다는 지적이 지속되면서 정부는 대책 마련에 부심하고 있다.

　현재 전문가 집단에서 제시하고 있는 실적공사비 제도 개선안을 보면, 계약단가 이외에 입찰단가, 시공계약단가, 노임·자재단가 등 다양한 공사비 자료를 활용하여 실적공사비를 축적하고, 수집된 시장가격을 작업 규모와 시장 상황, 난이도 등을 고려하여 보정하는 방안이 제시되고 있다. 또, 영국의 적산사(quantity surveyor)와 같은 전문가를 활용하여 공사예정가격의 적정성을 검증하는 방안도 제시되고 있다.

　최근 실적공사비의 대안으로서 ‘표준시장가격’ 운영 방안이 대두된 바 있는데, 계약단가 이외에 시장거래가격이나 자재가격 등을 반영하여 ‘표준시장가격’을 축적한다는 취지는 바람직하나, 어떻게 시장거래가격을 추출할 것인지, 어느 기관에서 업무를 담당할 것인지 등에 대하여 구체적인 계획이 아직 미흡한 실정이다. 또한, 입찰단가와 시공계약단가, 노임자재단가 등이 모두 다를 경우, 무엇을 기준으로 단가기준을 축적할 것이가에 대한 논의가 필요하며, 현실적으로 각 공사종별로 광범위한 시장단가의 수집이 어려울 뿐만 아니라, 불합리한 하도급 단가가 시장가격으로 축적될 가능성이 높다는 문제점도 존재한다. 특히 예정가격의 산정은 품질 및 안전과 불가분의 관계에 있어 정책적으로 신중한 접근이 요구된다.

　단기 대책은 실적공사비 현실화

　실적공사비 제도 운영 과정에서 글로벌 스탠다드에 부합하지 못하는 문제점은 실적공사비 축적 과정이 매우 경직적이며, 물가변동 등을 반영하여 현실적으로 보정이 이루어지지 못한다는 점이다. 일례로 대한건설협회 자료에 의하면, 실적공사비가 도입된 2004년 이후 10년간 건설공사비지수는 65%, 노무비지수는 57% 상승한 반면, 실적공사비 단가의 상승률은 평균 2%에 그치고 있음. 결과적으로 물가변동을 고려한다면 실적공사비 단가는 10년 전보다 오히려 58% 하락한 것으로 볼 수 있다고 밝히고 있다.

　따라서 단기 대책으로서 현행 실적공사비 단가의 현실화가 매우 중요한데, 예를 들어 실적공사비 도입 이후 자재 단가나 노무비 등의 변동 내역을 파악하여 세부 공종별로 실적공사비 단가를 현실적으로 보정하는 방법이다. 이를 위해서는 각 공사종별로 원가 전문가로 구성된 특별위원회를 국토교통부 내에 한시적으로 설치하여 운영할 필요가 있을 것이다. 구체적으로 철근, 레미콘, 석고보드 등 자재 가격의 변동과 관련해서는 조달청의 관급자재 낙찰가격이나 물가조사기관에서 축적한 객관화된 가격 정보가 존재하고, 철근공이나 미장공 등 노무비 변동과 관련해서도 건설업 임금실태조사 결과 등 객관화된 자료의 활용이 필요하다. 제도로부터 기인된 시장가격과 괴리가 존재하는 실적공사비 단가의 현실화를 통해 중소 건설기업의 시장성과를 개선하기 위한 유인책이 필요하다.

　적심제 투찰가격 평가방식도 바꿔야

　외국 사례를 고려할 때, 실적공사비 단가는 정부가 가격을 통제하는 행위로서 일반적이라고 볼 수 없으며, 자재가격 정보와 마찬가지로 복수의 민간 물가조사기관에서 자유스럽게 시장거래가격을 조사․발표할 수 있도록 허용해야 한다. 발주기관에서는 시장의 물가정보 가운데 가장 신뢰성 있는 단가를 선택하여 공사원가 산정에 활용하는 체제를 갖추어야 할 것이며 발주기관에서 자체적으로 계약단가나 입찰단가, 준공가격 및 각 공종별 시장거래가격을 축적하여 활용할 수도 있을 것이다.

　실적공사비가 현실화될 때까지 단기적으로 100억원 미만의 중소규모 공사에서 실적공사비 적용을 배제할 수 있다. 현행 공사원가 계산 실태를 보면, 지자체마다 실적공사비 적용 기준이 상이하다. 구체적으로 살펴보면, 부산, 대전, 강원, 충북, 충남, 전남, 경남, 제주는 2014년 이전부터 100억원 이상 공사에 실적공사비 단가를 적용 중이고, 서울, 인천, 대구, 광주, 울산, 경기, 경북, 전북 등 시·도는 2014년 현재 실적공사비를 100억원 이상 공사부터 적용하는 조례 또는 내부 지침 개정을 완료했다. 그러나 정부 기관 간 형평성 문제는 여전히 존재한다. 「지방계약법」을 따르는 시ㆍ도 교육청 등 발주 공사도 지자체 조례와 같은 기준으로 개선이 필요하다.

　현재 300억원 미만 공사에 적용되는 적격심사 제도는 대부분 중소업체들의 입찰 참여가 많으므로 실적공사비가 현실화될 때까지 한시적으로 공사원가 계산시 실적공사비 적용을 배제하는 방안을 고려할 필요가 있다. 근본적으로는 적격심사 제도의 낙찰 하한율을 현행과 같이 경직적으로 규정하기 보다는 현장 여건이나 공사 유형별로 원가 수준이 상이하다는 점을 고려할 때, 평균투찰가격 등을 반영하여 낙찰 하한율을 보다 유연하게 운영하는 방법을 강구해야 할 것이다.

　나경연 한국건설산업연구원 연구위원(econa@cerik.re.kr)