적격심사제 만든 정부계약제도의 代父… “종심제 안착 ‘적정공사비’ 확보에 달려”
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작성자 경희대학교 댓글 0건 조회 927회 작성일 15-11-19 09:12본문
인터뷰＞ 장훈기 경희대 연구교수
공공조달 집대성한 『공공계약제도 해설』 발간
장훈기 현 경희대학교 산업관계연구소 연구교수는 우리나라 공공조달과 정부계약제도의 ‘대부’로 통한다. 지난 1977년 경제기획원을 시작으로 2008년 기획재정부 회계제도과장으로 퇴임하기까지 공직생활 31년의 절반가량을 이 분야 업무를 담당했다. 국가계약법이 제정될 때 실무작업을 지원했고, 우리나라 공공입찰방법 가운데 하나인 적격심사제도도 그의 작품이다. 지난 1998년 발간한 『정부계약제도 해설』은 아직도 이 분야 바이블로 통한다. 장 교수는 이에 머물지 않고 그동안의 제도 변화를 집대성한 『공공계약제도 해설』을 최근 발간했다. 우리나라 계약제도와 최근 이슈가 되는 사안들에 대한 고견을 들어봤다.
△기획재정부에서 정부조달분야 업무만 15년 이상 담당했는데, 가장 기억에 남는 일은.
-3가지를 들 수 있다. 하나는 1995년에 예산회계법에 포함됐던 계약편을 분리해 현행 국가계약법을 제정한 것이다. 이로써 국가계약법이 사실상 공공계약에 관한 기본법으로 자리매김했다.
두 번째는 1995년 7월에 최저가낙찰제를 대체해 공사수행능력과 입찰가격을 종합심사하는 적격심사낙찰제를 도입한 것이다. 변별력 부족이 문제점으로 대두됐으나 낙찰률이 어느 정도 확보되면서 투명성이 높고 입찰과정에서 잡음이 발생하지 않아 현재까지 시행되고 있다.
세 번째는 2007년 한·미 FTA 정부조달협정 협상 때 정부조달분야 분과장을 맡아 양국 간 상호 시공실적 인정을 이끌어낸 일이다. 이로써 우리나라 건설사의 미국 조달시장 진출 시 실적으로 인한 진입장벽을 해소하게 됐다.
△최근 종합심사낙찰제 TF에 참여했다.
-정부공사계약에서 낙찰제도는 핵심이다. 우리나라 낙찰제도는 가격중심제도와 가격과 가격 외 요소를 함께 평가하는 최고가치중심낙찰제도가 순환하거나 병존해왔다. 최근 국제적인 추세는 WTO 정부조달 개정협정이나 한·미 FTA 정부조달협정에서 보듯이 가격보다는 가격 외 요소를 포함한 최고가치에 비중을 둔다.
우리도 이에 맞춰 최저가낙찰제를 종합심사낙찰제로 대체하고자 내년 1월 본격 시행을 목표로 시범사업을 추진하면서 미흡한 점을 보완하고 있다. 원론적인 말이지만, 종심제의 안착은 결국 어느 정도의 변별력을 확보하면서 수주 불균형을 최소화하고 적정공사비를 확보할 수 있는가에 달렸다고 본다.
특히, 적정공사비에 대해서는 과거와 달리 표준품셈이 상당 부분 종전의 실적공사비인 표준시장단가로 전환되고 있다는 점에서 낙찰률에 대한 인식전환이 필요하다. 예컨대, 낙찰률이 70%대이면 적정하고 80%대이면 너무 높아 예산 낭비라고 단정하는 시각을 지양할 때가 됐다. 예정가격이 적법하게 작성됐고, 담합이 아닌 정상적인 경쟁을 통한 낙찰률이라면 이를 수용하는 공감대 형성이 필요하다.
△공기연장 추가비용을 둘러싼 분쟁이 많다.
-국가계약법령에는 시공도중 시공업체의 귀책이 아닌 사유로 공사기간이 연장되면 이로 인해 추가 발생한 비용을 실비로 반영해 계약금액을 조정하도록 돼 있다. 하지만, 많은 발주기관이 기재부와 사전협의를 해야 하는 부담 등을 이유로 계약금액을 제대로 조정해주지 않는 것으로 안다.
현행 총사업비관리지침은 물가변동이나 설계변경에 따른 계약금액 변경은 인정하고 있는데, 이는 공사기간 장기화로 인한 물가등락을 반영해 부실시공을 방지하고 품질을 확보하려는 취지라고 생각한다.
특히, 총사업비관리지침에 공기연장에 따른 공사계약금액 변경의 근거를 명시적으로 규정해 발주기관이 정상적으로 계약금액을 조정할 수 있는 장치를 확실하게 마련해야 한다. 이렇게 해야 국가계약법령에서 보장한 공기연장에 따른 추가비용 분쟁을 미리 차단해 사회적 비용을 줄일 수 있다.
공공기관의 불공정관행도 문제가 되고 있는데, 불공정특약이나 불공정거래는 어느 한쪽이 부당하게 손해를 보고, 다른 한쪽은 부당한 이익을 얻는 것이다. 국가계약법령에서는 부당 특약을 맺지 않도록 강조하고 있고, 공사계약일반조건은 부당 특약을 체결했을 경우 무효로 규정하고 있다.
특히, 이 문제는 제도나 법 규정만으로 해결될 문제가 아니다. 발주기관의 의지와 감독관청의 실효성 있는 점검, 예산상의 제약으로 인한 것은 확실한 예산지원 체계 확보가 선행돼야 한다.
△공사용 자재 직접구매제도도 논쟁거리다.
-정부의 중소기업보호를 위한 정책은 필요하다. 그런데, 건설공사는 투입자재를 포함해 시공에 대한 최종 책임은 시공사에 있다. 자재구매도 원자재 파동 등으로 시공사가 직접 구입하기 곤란한 경우를 제외하고 원칙적으로 시공사에 맡기는 것이 시장기능에 부합하고 효율적이다.
일부 공공공사에서 공사용 자재 직접구매제도로 시공에 적합한 자재를 사용하지 못하거나 자재업자의 미숙한 설치로 시설물 하자 및 안전사고가 다수 발생한 것으로 알고 있다.
더욱이 턴키방식에도 이 제도를 적용하면서 설계와 시공을 일괄 수행하는 턴키의 장점과 기능을 퇴색시키고 건설업체의 역량 강화에도 제약이 되고 있다.
따라서 중소기업 보호시책을 도외시하지 않으면서도 공사목적물의 효율적 시공과 품질, 안전이 확보될 수 있도록 제도를 개선해야 한다. 예컨대, 대상 공사 축소, 턴키방식 제외, 적기에 제공되지 않아 공사기간에 차질이 발생하면 발주기관과 시공사의 판단으로 해당 품목을 ‘사급’으로 전환하도록 하는 방안 등을 강구할 수 있을 것이다.
△경희대 공공조달 과정에도 참여하고 있는데.
-경희대 공공대학원은 지난 1999년부터 6개월 과정의 ‘공공조달제도 고급 전문가 연구과정’을 개설해 운용하고 있다. 발주기관은 물론 건설업체의 계약업무 담당자들이 이 과정을 수강하고 있다.
개설 초부터 강의를 맡아 16년이 지난 현재까지 1000여명 이상이 과정을 이수했다. 정부조달 분야 담당자들의 전반적인 수준 향상에 일조했다고 생각한다.
△1998년 『정부계약제도 해설』 이후 17년만에 새 해설서를 발간했다.
-그동안 관련 법령과 제도가 무수히 바뀌었지만, 이를 반영한 개정판을 발간하지 못해 많은 분이 새로운 해설서 출간을 재촉했고, 저도 사명으로 여겼다. 그러던 중 2013년부터 기획재정부의 종합심사낙찰제 도입에 따른 ‘국가계약제도 전문가 포럼’에 참여하면서 용기를 냈다. 발주기관이나 건설사 계약업무 담당자들에게 조금이라도 도움이 되기를 바라면서 본격적으로 집필하게 됐다.
오래전부터 WTO 정부조달협정 개정협상이 추진됐고, 미국 등 여러 나라와 FTA 정부조달협정을 체결하는 등 정부조달시장의 국제화, 개방화가 빠르게 진행됐다. 대내적으로 조달절차의 공정화, 투명화 요구, 대·중소기업 간 상생협력 요구가 늘면서 정부조달관련 법령과 체계에 많은 변화가 있었다.
이를 고려해 전면적으로 새롭게 편제했고, 공공계약 전체를 대상으로 해당 법령 및 제도 해설을 다뤘다.
△어떤 내용을 담았나.
-국가계약법령과 국가계약제도를 중심으로 기술하면서 이와 차별되는 부분을 별도로 모아 공공기관계약은 제2편 제24장에, 지방계약은 제3편에 정리했다. 이렇게 모두 아울렀기 때문에 책 이름을 ‘공공계약제도 해설’이라고 붙였다.
특히, 내년부터 시행되는 종심제를 포함해 낙찰제도 전반에 대해 상세히 정리했다.
국가재정법, 국고금관리법 등 재정분야 법령과 건설산업기본법, 건설기술진흥법, 판로지원법 등 건설 및 물품분야 법령 규정 중 공공계약과 연계된 내용을 모아 제4편에 정리했다.
최근 유권해석 사례와 대법원 판례를 가능한 한 많이 수집해 제도 설명 바로 뒤에 정리해 독자의 계약실무 수행에 편리하게 활용하도록 했다.
△독자에게 하고픈 말은.
-이번 졸저는 2000페이지가 조금 넘는 두께로, 활용하기가 좀 불편할 수 있다. 하지만, 제가 기획재정부 근무 30여년 중 절반 정도를 정부조달제도 분야에 몸담아 오면서 체득한 내용을 최대한 담으려고 했다.
휴대용이라기보다 공공계약제도에 관한 기본서 또는 백과사전 역할을 할 수 있다면 다행이라 생각한다. 아무튼, 이 졸저가 공공기관, 관련업계, 후학들의 정부계약업무 수행에 조금이나마 도움이 된다면 바랄 게 없겠다.
나름대로 충실하게 기술하려고 노력했으나 아무래도 미흡하거나 부족한 부분이 많을 것이다. 독자들이 너그러이 이해해주시길 바라며, 졸저에 대한 좋은 의견이나 충고를 주시면 도움이 되겠다.
김정석기자 jskim@
장훈기 현 경희대학교 산업관계연구소 연구교수는 우리나라 공공조달과 정부계약제도의 ‘대부’로 통한다. 지난 1977년 경제기획원을 시작으로 2008년 기획재정부 회계제도과장으로 퇴임하기까지 공직생활 31년의 절반가량을 이 분야 업무를 담당했다. 국가계약법이 제정될 때 실무작업을 지원했고, 우리나라 공공입찰방법 가운데 하나인 적격심사제도도 그의 작품이다. 지난 1998년 발간한 『정부계약제도 해설』은 아직도 이 분야 바이블로 통한다. 장 교수는 이에 머물지 않고 그동안의 제도 변화를 집대성한 『공공계약제도 해설』을 최근 발간했다. 우리나라 계약제도와 최근 이슈가 되는 사안들에 대한 고견을 들어봤다.
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| `공공계약제도 해설`발간한 장훈기 경희대 산업관계연구소 연구교수 / 안윤수기자 ays77@ | ||
-3가지를 들 수 있다. 하나는 1995년에 예산회계법에 포함됐던 계약편을 분리해 현행 국가계약법을 제정한 것이다. 이로써 국가계약법이 사실상 공공계약에 관한 기본법으로 자리매김했다.
두 번째는 1995년 7월에 최저가낙찰제를 대체해 공사수행능력과 입찰가격을 종합심사하는 적격심사낙찰제를 도입한 것이다. 변별력 부족이 문제점으로 대두됐으나 낙찰률이 어느 정도 확보되면서 투명성이 높고 입찰과정에서 잡음이 발생하지 않아 현재까지 시행되고 있다.
세 번째는 2007년 한·미 FTA 정부조달협정 협상 때 정부조달분야 분과장을 맡아 양국 간 상호 시공실적 인정을 이끌어낸 일이다. 이로써 우리나라 건설사의 미국 조달시장 진출 시 실적으로 인한 진입장벽을 해소하게 됐다.
△최근 종합심사낙찰제 TF에 참여했다.
-정부공사계약에서 낙찰제도는 핵심이다. 우리나라 낙찰제도는 가격중심제도와 가격과 가격 외 요소를 함께 평가하는 최고가치중심낙찰제도가 순환하거나 병존해왔다. 최근 국제적인 추세는 WTO 정부조달 개정협정이나 한·미 FTA 정부조달협정에서 보듯이 가격보다는 가격 외 요소를 포함한 최고가치에 비중을 둔다.
우리도 이에 맞춰 최저가낙찰제를 종합심사낙찰제로 대체하고자 내년 1월 본격 시행을 목표로 시범사업을 추진하면서 미흡한 점을 보완하고 있다. 원론적인 말이지만, 종심제의 안착은 결국 어느 정도의 변별력을 확보하면서 수주 불균형을 최소화하고 적정공사비를 확보할 수 있는가에 달렸다고 본다.
특히, 적정공사비에 대해서는 과거와 달리 표준품셈이 상당 부분 종전의 실적공사비인 표준시장단가로 전환되고 있다는 점에서 낙찰률에 대한 인식전환이 필요하다. 예컨대, 낙찰률이 70%대이면 적정하고 80%대이면 너무 높아 예산 낭비라고 단정하는 시각을 지양할 때가 됐다. 예정가격이 적법하게 작성됐고, 담합이 아닌 정상적인 경쟁을 통한 낙찰률이라면 이를 수용하는 공감대 형성이 필요하다.
△공기연장 추가비용을 둘러싼 분쟁이 많다.
-국가계약법령에는 시공도중 시공업체의 귀책이 아닌 사유로 공사기간이 연장되면 이로 인해 추가 발생한 비용을 실비로 반영해 계약금액을 조정하도록 돼 있다. 하지만, 많은 발주기관이 기재부와 사전협의를 해야 하는 부담 등을 이유로 계약금액을 제대로 조정해주지 않는 것으로 안다.
현행 총사업비관리지침은 물가변동이나 설계변경에 따른 계약금액 변경은 인정하고 있는데, 이는 공사기간 장기화로 인한 물가등락을 반영해 부실시공을 방지하고 품질을 확보하려는 취지라고 생각한다.
특히, 총사업비관리지침에 공기연장에 따른 공사계약금액 변경의 근거를 명시적으로 규정해 발주기관이 정상적으로 계약금액을 조정할 수 있는 장치를 확실하게 마련해야 한다. 이렇게 해야 국가계약법령에서 보장한 공기연장에 따른 추가비용 분쟁을 미리 차단해 사회적 비용을 줄일 수 있다.
공공기관의 불공정관행도 문제가 되고 있는데, 불공정특약이나 불공정거래는 어느 한쪽이 부당하게 손해를 보고, 다른 한쪽은 부당한 이익을 얻는 것이다. 국가계약법령에서는 부당 특약을 맺지 않도록 강조하고 있고, 공사계약일반조건은 부당 특약을 체결했을 경우 무효로 규정하고 있다.
특히, 이 문제는 제도나 법 규정만으로 해결될 문제가 아니다. 발주기관의 의지와 감독관청의 실효성 있는 점검, 예산상의 제약으로 인한 것은 확실한 예산지원 체계 확보가 선행돼야 한다.
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-정부의 중소기업보호를 위한 정책은 필요하다. 그런데, 건설공사는 투입자재를 포함해 시공에 대한 최종 책임은 시공사에 있다. 자재구매도 원자재 파동 등으로 시공사가 직접 구입하기 곤란한 경우를 제외하고 원칙적으로 시공사에 맡기는 것이 시장기능에 부합하고 효율적이다.
일부 공공공사에서 공사용 자재 직접구매제도로 시공에 적합한 자재를 사용하지 못하거나 자재업자의 미숙한 설치로 시설물 하자 및 안전사고가 다수 발생한 것으로 알고 있다.
더욱이 턴키방식에도 이 제도를 적용하면서 설계와 시공을 일괄 수행하는 턴키의 장점과 기능을 퇴색시키고 건설업체의 역량 강화에도 제약이 되고 있다.
따라서 중소기업 보호시책을 도외시하지 않으면서도 공사목적물의 효율적 시공과 품질, 안전이 확보될 수 있도록 제도를 개선해야 한다. 예컨대, 대상 공사 축소, 턴키방식 제외, 적기에 제공되지 않아 공사기간에 차질이 발생하면 발주기관과 시공사의 판단으로 해당 품목을 ‘사급’으로 전환하도록 하는 방안 등을 강구할 수 있을 것이다.
△경희대 공공조달 과정에도 참여하고 있는데.
-경희대 공공대학원은 지난 1999년부터 6개월 과정의 ‘공공조달제도 고급 전문가 연구과정’을 개설해 운용하고 있다. 발주기관은 물론 건설업체의 계약업무 담당자들이 이 과정을 수강하고 있다.
개설 초부터 강의를 맡아 16년이 지난 현재까지 1000여명 이상이 과정을 이수했다. 정부조달 분야 담당자들의 전반적인 수준 향상에 일조했다고 생각한다.
△1998년 『정부계약제도 해설』 이후 17년만에 새 해설서를 발간했다.
-그동안 관련 법령과 제도가 무수히 바뀌었지만, 이를 반영한 개정판을 발간하지 못해 많은 분이 새로운 해설서 출간을 재촉했고, 저도 사명으로 여겼다. 그러던 중 2013년부터 기획재정부의 종합심사낙찰제 도입에 따른 ‘국가계약제도 전문가 포럼’에 참여하면서 용기를 냈다. 발주기관이나 건설사 계약업무 담당자들에게 조금이라도 도움이 되기를 바라면서 본격적으로 집필하게 됐다.
오래전부터 WTO 정부조달협정 개정협상이 추진됐고, 미국 등 여러 나라와 FTA 정부조달협정을 체결하는 등 정부조달시장의 국제화, 개방화가 빠르게 진행됐다. 대내적으로 조달절차의 공정화, 투명화 요구, 대·중소기업 간 상생협력 요구가 늘면서 정부조달관련 법령과 체계에 많은 변화가 있었다.
이를 고려해 전면적으로 새롭게 편제했고, 공공계약 전체를 대상으로 해당 법령 및 제도 해설을 다뤘다.
△어떤 내용을 담았나.
-국가계약법령과 국가계약제도를 중심으로 기술하면서 이와 차별되는 부분을 별도로 모아 공공기관계약은 제2편 제24장에, 지방계약은 제3편에 정리했다. 이렇게 모두 아울렀기 때문에 책 이름을 ‘공공계약제도 해설’이라고 붙였다.
특히, 내년부터 시행되는 종심제를 포함해 낙찰제도 전반에 대해 상세히 정리했다.
국가재정법, 국고금관리법 등 재정분야 법령과 건설산업기본법, 건설기술진흥법, 판로지원법 등 건설 및 물품분야 법령 규정 중 공공계약과 연계된 내용을 모아 제4편에 정리했다.
최근 유권해석 사례와 대법원 판례를 가능한 한 많이 수집해 제도 설명 바로 뒤에 정리해 독자의 계약실무 수행에 편리하게 활용하도록 했다.
△독자에게 하고픈 말은.
-이번 졸저는 2000페이지가 조금 넘는 두께로, 활용하기가 좀 불편할 수 있다. 하지만, 제가 기획재정부 근무 30여년 중 절반 정도를 정부조달제도 분야에 몸담아 오면서 체득한 내용을 최대한 담으려고 했다.
휴대용이라기보다 공공계약제도에 관한 기본서 또는 백과사전 역할을 할 수 있다면 다행이라 생각한다. 아무튼, 이 졸저가 공공기관, 관련업계, 후학들의 정부계약업무 수행에 조금이나마 도움이 된다면 바랄 게 없겠다.
나름대로 충실하게 기술하려고 노력했으나 아무래도 미흡하거나 부족한 부분이 많을 것이다. 독자들이 너그러이 이해해주시길 바라며, 졸저에 대한 좋은 의견이나 충고를 주시면 도움이 되겠다.
김정석기자 jskim@
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