공공공사에서 계약상대자(시공자)의 책임없는 사유로 인한 설계변경으로, 증가된 물량 또는 신규 비목의 단가는 계약단가나 낙찰률을 적용하지 않고 설계변경 당시를 기준으로 산정한 새로운 설계단가와 동 단가에 낙찰률을 곱한 금액의 범위에서 상호 협의하여 결정하고, 협의가 이루어지지 않으면 그 중간금액으로 한다(국가계약법 시행령 제65조 제3항). 이를 실무상 ‘협의단가’라 한다. 그런데 그간 발주기관들은 협의단가의 적용에 매우 소극적이었고 특수조건 또는 내부 방침으로 적용범위를 축소하는 등 민원 및 분쟁이 끊임없이 이어져 왔다. 이에 ‘협의단가’ 문제에 관하여 2회에 걸쳐 살펴본다.

국가계약법은 1995년에 예산회계법으로부터 독립하여 제정되었다. 최초의 협의단가 규정은 1985. 4. 1. 개정된 예산회계법 시행령에서 신규 비목에 대해 정부에서 설계변경을 요구한 경우 “상호 협의하여 결정한다”는 내용으로 도입되었다(제95조의 3 제2항 제2호). 1993. 2. 22.자 개정에서 ‘증가된 물량’도 포함시켰다(제112조 제3항 제1호). 이후 이 규정은 국가계약법 시행령 제65조 제3항에서 이를 받아 왔으나 우월적 지위를 가진 발주기관들은 협의의 하한선인 “낙찰률 적용”을 강요하여 규정의 취지를 살리지 못하였다. 그리하여 정부는 2005. 9. 8. 개정에서 “협의가 이루어지지 않으면 그 중간금액으로 한다”는 단서를 추가하였다. 당시 정부는 개정 이유를 “원칙적으로 정부에서 설계변경을 요구한 경우 증가된 물량(신규비목 포함)의 단가는 계약당사자 간의 협의를 통하여 결정하는 것이 타당하나, 협의과정에서 계약당사자 간 이해관계의 대립으로 분쟁이 증가하여 계약금액 조정의 애로 및 이 과정에서 관련 업체와의 유착 등 부패행위의 우려가 있어 이를 개선할 필요가 있다”고 밝혔다. 이와 함께 정부가 설계변경을 요구한 경우에 “계약상대자에게 책임없는 사유로 인한 경우를 포함한다”를 추가하였는데, 공사계약 일반조건에서는 이미 1998년부터 규정하고 있었던 것을 시행령에 명문화한 것이다.

이러한 개정으로 이제 협의단가의 적용범위(시공자의 책임없는 설계변경 포함)와 적용방법(설계변경 당시 단가와 낙찰률을 곱한 금액의 중간)이 명료해졌다. 이후 다수 현장에서 시공자는 증가된 물량과 신규 비목의 단가에 대해 이른바 협의단가 적용을 강하게 요구하였고, 조달청에 질의하여 회신을 받아 제출하기도 하였으나 상당수 발주기관은 여전히 협의단가 적용에 미온적 태도를 취하였던 것이 그간의 현실이다.

발주기관의 불공정, 부당행위의 단골 사안으로 협의단가  미적용이 문제되었다. 일부 대형 발주기관은 특수조건에 “‘대체 신규 비목’ 또는 ‘유사 신규 비목’이라는 신개념을 도입하여 협의단가 적용을 배제하거나 협의없이 일방적으로 낙찰률을 적용하는 등의 불공정 관행이 적지 않았다.

건설산업연구원이 2014. 11. 발표한 연구자료(건설이슈포커스 2014-20)에 의하면 설계변경 불인정, 단가 부당삭감의 피해 경험이 85.9%에 이르고, 특수조건에 부당한 협의단가 기준 특약 경험도 47.3%에 달하였다. 이에 국토교통부는 2015. 9. 9. ‘제값 안주는 발주기관의 불공정 관행 뿌리 뽑는다’라는 제목의 보도자료를 통해, 공정거래위원회는 2015. 12. 15. ‘11개 공기업 불공정행위 조사 결과 발표’라는 제목의 보도자료를 통해 발주기관들의 협의단가 부당 적용을 지적하고 시정을 명하였다.

이와 같이 공공공사에서 협의단가 규정은 1985년 이래 33년이, 협의가 이루어지지 아니 하면 중간금액으로 한다는 규정은 13년이 지났지만 아직도 적지 않은 현장에서 협의단가 적용이 문제되고 있다. 한 예로 조달청 사이트의 계약법규 질의 사례에서 ‘협의단가’로 검색하면 412건이 발견되는데 내용은 협의단가인지, 낙찰률 적용인지에 관한 것이 많다. 우이독경(牛耳讀經)인가, 심히 유감이 아닐 수 없다. 다음회에는 협의단가가 문제된 소송 사례를 살펴보고자 한다.

이은재 법무법인(유) 율촌 전문위원