S공사는 서울외곽순환고속도로 송파나들목과 성남시를 연결하는 도로 등을 입체화하는 시설공사의 사업시행자 지정 및 실시계획인가를 받았다. 이 사업은 이미 설치, 이용되고 있는 지상의 도로를 그대로 존치하면서 그 지하에 입체교차로를 설치하는 사업이다.

S공사는 사업 시행으로 인하여 새로운 공공시설인 입체교차로가 설치되었으므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제65조 제1항에 의하여 기존에 지상 도로가 설치되어 있는 종래의 공공시설인 토지가 그 시행자인 S 공사에게 무상 귀속되어야 한다고 주장하였다. 국토계획법 제65조 제1항은, 개발사업의 시행자가 행정청인 경우에는 그가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치하는 경우에는 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발사업의 시행자에게 무상으로 귀속된다고 규정하였다.

먼저 S공사가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치하기 위하여 개발행위허가를 받거나 도시·군계획시설사업의 실시계획인가를 받아 개발사업의 시행자가 된 경우에는 국토계획법 제65조 제1항에서 정한 ‘개발사업의 시행자가 행정청인 경우’로 볼 수 있다.

그에 이어서 법원은, 새로 설치되는 공공시설의 무상귀속과 종래 공공시설의 무상귀속·양도 제도를 규정한 국토계획법 제65조 제1항, 제2항은, 개발행위허가를 받는 모든 개발사업에 대하여 적용되는 것이 아니라, 넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 이른바 ‘단지형 개발사업’에 한하여 적용된다고 하였다. 단지형 개발사업의 시행자는 그 사업구역 내의 토지를 매수하거나 수용하는 등의 방식으로 유상취득하는 것이 원칙이지만, 위 법률규정은 국·공유 행정재산의 취득·처리에 관하여 특례를 규정한 것이라고 한다. 따라서 단지형 개발사업이 아닌 경우에는 개발사업의 시행에 필요한 토지는 설령 공공시설을 설치하려는 경우라고 하더라도 사업시행자가 사법상 계약이나 공법상 절차에 따라 그 대금(보상금)을 지급하고 유상취득하여야 한다고 보았다. 또한 종래의 공공시설이 해당 개발사업의 시행으로 용도가 폐지되는 경우에 해당할 때 사업시행자에게 무상으로 귀속되거나 양도될 수 있는 대상이 된다고 하였다.

이 건에서 문제가 된 사업은 넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 ‘단지형 개발사업’이 아닐 뿐만 아니라, 기존의 공공시설(위례중앙로)을 용도폐지하지 않은 채 단순히 그 지하에 입체교차로를 추가로 설치하는 사업에 불과하므로, 국토계획법 제99조, 제65조 제1항이 적용되는 개발사업에 해당하지 않고, 결국 기존의 공공시설인 토지가 S 공사에 무상으로 귀속되지 않는다고 하였다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결).

이응세 변호사 (법무법인 바른) <출처 건설경제>